雷纳尔德·奥唐诺夫 维吉妮·戈特龙:法国的刑事政策评估:进步的假象?

选择字号:   本文共阅读 387 次 更新时间:2015-07-16 13:41:18

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雷纳尔德·奥唐诺夫   维吉妮·戈特龙  
地方评估忽视了社会学方法,并非一贯严密也不够可靠。地方主体在提供某些材料时未说明甚至有时根本就没考虑过材料收集的过程及材料的可信度,然而正是这种批判式的态度才能明确材料的说服力及其与评估对象的符合程度。[28]地方安全评估的结果给人的印象是杂乱信息的堆砌,缺乏比较的数据罗列在一起令人无法对地区形势形成清晰合理的认识。由于地方安全评估这种简单的数据堆砌,警察的统计数据成为分析地区犯罪规模和评价犯罪对策影响的首要手段。虽然很多研究中心对警察统计数据的效力仍有争议,[29]警察统计数据已经成为决定当前犯罪对策的因素之一。从国家到地方,警察统计数据似乎“在人们心中享有某种显著的知识权威”。[30]

   事后评估由于未清晰界定评估目标和评估活动也收效甚微。各类合同的目标过于宽泛:如打击危害安全的现象、增强安全感、在改善区域生活质量的同时提高和发展公民地位、帮助安置困难人群等等。这些目标下的子目标也很宽泛,如强化街道或地区安全警察分管制度、开发司法处遇的方式、改善对受害人的接待工作等。但这些措施更像是一种陈情表而不是考虑日后如何评估的行动计划。[31]合作机构虽然会说明他们的动向,但通常只是简要地描述行动的目标和方法,行动手册从未详细记述行动的内容、时间安排、行动战略、落实成本等。虽然自从地方安全合同出现后,行动锁定的目标人群越来越具体,但针对普通居民或者某个区域通常是敏感区域的全体居民的行动计划仍然很多。[32]量化的行动措施以及详尽的行动计划都很罕见,然而缺乏对结果的预期几乎就无法衡量行动的影响。一项严谨的评估应该有确切的、表述清晰的、无内在矛盾的目标。这是衡量实际应用与主体的事前规划是否吻合的先决条件。只有这样,才能判断某计划的成败是预期行动的结果而不是与原计划无关的实践操作的结果。[33]另外,严谨的评估不能接受模糊的目标人群和缺位的管理团队;严谨的评估应该考虑到行动计划潜在的、不可预期的负面效应,特别是犯罪的流动问题。但很少有地方评估甚至是国家评估能够满足上述所有条件。这些方法缺陷限制着评估人员无法展开对计划效果的评估。大多数评估只是“程序”评估,内容局限于记述已经发生的事(合作方之间的关系、部署情况等等),而不是“效果”评估。[34]

   这些方法障碍说明了为什么鉴定和评估在地方制定和修改反犯罪策略的过程中影响甚微。评估指出的问题和采取的行动经常不一致。行动手册多数情况下并不遵循评估结果:[35]某些评估详细描述的现象可能不会被采取任何行动,反之,对评估认为不必要的现象却可能采取行动。“在这种情况下,评估几乎就成为规定的一种义务,用来肯定各方事先确定的与己相关的行动计划”。[36]有时甚至会出现用预先规划来说明评估而不是由评估来说明预先规划的情形。各主体在介绍时略做手脚就可以将各种数据变成自己希望推行的措施的保证。C.贝坦(C.BETIN),E.马蒂奈(E.MARTINAIS)和M.-C.勒纳尔(M.-C.RENARD)就里昂市中心安装监视摄像头一事的研究肯定了这种推测。[37]为了说明有必要在里昂市第二区安装监视摄像头,地方安全评估计算出该区的犯罪率为240起/千居民。按合理方式计算的犯罪率乘以的权数应该是常来往该区的人口的平均数(约350000人),但该计算结果只依据了该区居民的数量(27800人),这就足以使该区成为里昂市最危险的区域之一。这个具体例子中使用了非常错误的统计方法,虽然这种情况还不普遍,但表明各主体还没能理解真正的评估所具备的强大功效。因此各主体在实践中并非一贯支持建立评估工具。

   (二)战略性障碍

   某些主体指出地方安全鉴定薄弱的原因在于硬件设施短缺。司法机构就强调信息手段缺乏以及地方安全合同覆盖的区域和司法辖区不统一,这或许可以说明为什么法院、青少年司法保护司和监狱管理司经常出现信息缺失的现象。除此之外,其他一些因素也可以说明鉴定和评估薄弱的原因。有时,合作机构本身不愿意看到评估太过发展:例如因合作机构反对或者部分人员能力欠缺导致补助金下放过迟,进而导致某项行动失败。许多机构都避免公布那些对自身不利且损害其信誉的数字。这些机构为避免牵累自身不公布所掌握的全部信息,甚至会提供给合作机构一些质量不可靠的信息。更进一步地说,过分细致地分析可能会导致机构间的冲突以至于无法继续行动。直接质疑信息的质量会损害保证地方合作稳固的认同式思维。出于这个原因,合作机构之间不会细究某项计划成功或失败的根源。地方安全评估通常都不谈论信息未充分发掘、机构内部运行不畅或缺乏合作这类事项,也不谈需要克服的障碍或者现有措施的失败。[38]当地方机构进行内部评估即地方安全合同主体自己评估并对行动实施跟踪监督时,这种信息缺失的现象就表现得更加明显。但这种情况忽视了一项根本的方法论要求,即评估人的第三方属性,只有与机构活动无关的、中立的第三方才能够指出机构存在的问题并确保评估的客观性。然而即便如此,外部机构的评估也并非一贯可靠,因为现在越来越多的商业公司从事这项业务。在压力集团对地方代表的大力游说下,私人的建议逐渐取代了公立机构的方法指导。目前有三分之二的地方安全鉴定都是由审计所完成的。[39]但是咨询安全合同顾问有时会妨碍评估的成功,因为这类评估很多都希望在几个星期内就能“掌握重点模式”,获得“一整套安全方案”,而不是由地方主体联合确定一些指标和评估。[40]地方安全鉴定沦为简单的内部审计已成为普遍现象,而且这类审计还尽量回避计划的质量问题,仅限于列举一些数量指标。

   (三)评估和审计日益混同

   刑事政策主体通常满足于行动在形式上符合既定标准。“评估沦为审计”[41]的情况已不新鲜且呈现新的形式,这种新的形式甚至会威胁到真正的评估的存在。这样的威胁就来源于当代公共管理以“结果文化”为中心的模式。国家警察总司自1989年起强调“管理工具和绩效指标”的意义,强调以目标为中心的管理方式的必要性。过去,这些新方法虽然得到政府的大力支持却很难在实践中展开,至少在2001年8月1日的《财政法律之组织法》生效前是如此。然而自这部组织法生效后,所有的公共行动计划都必须配有一项“年度绩效计划”,必须明确目标、预期结果和评测标准。这种新的“结果文化”自2002年经萨科奇大力推广后开始在安全领域盛行。[42]内政部为警察部门制定了意义重大的目标,[43]为了调动警察参与这些艰巨任务的积极性,内政部会对工作出色的警察给与规定的奖励(加快升迁、颁发个人或集体优秀奖金)。自2002年10月以来,内政部长仿效纽约的“CompstatMeetings”[44]模式,每月召集来自五个犯罪增幅最猛的省份和五个犯罪降幅最大的省份的省长、省级警务主管及省级宪兵主管开会。地区警务主管可能会因为工作成效甚微而遭殃。2003年2月,图卢兹市公共安全负责人就因为图卢兹市的犯罪对策统计结果不佳被调离岗位。连司法系统也渗透进这种结果文化。2007年的司法年度绩效计划就包含了各种各样的指标:处理案件的平均时间、司法登记簿不予登记率、经最高法院撤销原判的刑事案件的比率、经检察官和法官处理的可追诉的案件数、刑事反应率、诉讼替代措施的适用率、刑罚的执行率和执行的平均期限等。对于司法体系来说,这些指标还是监控检察院活动的重要工具。

   政府提醒国家机构为人民服务、保证工作质量且必要时进行内部改革,这自然无可厚非。但上述结果文化中的一些因素却阻碍了成功。一种最大限度地利用现有资源(人力的、物力的和财力的)来达到预期结果的效率观念正逐渐取代本应树立的仅以实现预期结果为内容的成效观念。[45]新的公共管理策略满足于政府发布的统计数据,但很少考虑如影响力研究一类的质量评估。[46]在警察系统内部,从机构领导到一线警官几乎都只用犯罪统计数据来向领导汇报工作成绩。[47]这种过度关注统计数据、用统计数据作为考核人员、发现犯罪热点和调整警察战略标准的做法有很多负面效应:随着以目标为核心的管理模式的发展,只有“可衡量的”绩效被计入统计。这样一来,评估标准便仅限于行为(汽车违章罚款的罚金印花的数目、现行犯罪的数目、提起诉讼的数目、侦破案件的数目等等)而不包括状态(平安、安全和百姓的信任度等等)。[48]机构的绩效评估更多针对的是实际采取的措施而不是这些措施的效果。评估的对象集中于提供了能直接说明和立即获取的数据的领域:惩罚。[49]同样,司法机构集中使用刑事反应率来衡量自己的工作成效和说明自己的行动。刑事改革体现了司法“行政化”[50]的趋势,即过于关注如何最有效地解决案件积压问题,而忽视了对刑罚目的的反思。在追逐绩效的过程中,“如何惩罚的问题即如何处理刑事司法机关内的案件积压问题大大超越了为何惩罚的问题,后者才是对作为社会反应形式之一的刑事反应的意义、地位或角色等问题的反思,然而这最主要的反思却退居其次”。[51]

总结

   上述对法国刑事政策评估的研究表明现有成果还不能超越克里斯蒂娜·拉塞杰教授在1990年初描述的状态。也就是说,时至今日,多数的反犯罪策略仍旧是“基于直觉而没有建立在真正的对问题进行科学分析的基础上”。[52]法国还没有任何针对恢复性司法计划(如刑事调解等)、早期社会预防或情境社会预防的影响的评估。一些意识形态因素成为决定刑事政策改革进程的因素之一。在社会的安全呼声高涨的背景下,政府以预防政策缺乏实效为由宣布恢复全面惩罚。[53]政府的主要方法是借助媒体大力宣传政府重振国家安全的政治决心,但计划成效的问题最被忽视。这种状况自然引起学者们的担心,学者们强烈呼吁对反犯罪策略进行深入的评估。2006年,115名各界学者、教授学者和实务人士向政府机构发出呼吁,希望建立一个针对刑事犯罪及其预防、惩罚和矫正的多学科的学习和研究机构,[54]能够为刑事政策和预防政策的主体提供科学参考,能够推广用于分析、评估和行动的工具。也许人们希望这样一来,刑事政策就不再受情绪的驱使,能够依靠理性和实践在刑事体系之外创建一些新的反犯罪策略。

   中国政法大学教授、特聘博士生导师、刑事法律研究中心副主任、恐怖主义与有组织犯罪研究中心主任何秉松点评如下:

《法国的刑事政策评估:进步的假象?》是一篇学术水平高、质量上乘的好文章。该文有如下主要特点:第一、学术价值高。目前国内刑事政策学的文章或著作虽然不少,但是以实证的方式研究刑事政策评估的却凤毛麟角。该文作者对于法国刑事政策评估的机构、层级、战略、方法、经验和缺陷有全局性的把握和较为透彻的分析,研究水平较高,内容具有创造性。刑事政策是刑法改革的助推器,是刑法理论发展的基石,为使刑事政策发挥其功能,要坚持刑事政策的批判和分析精神。在这方面应注重开拓性研究,应立足于本土化又要借鉴和移植,才能使中国刑事政策尽快地溶入先进法治国家之列。第二、研究方法科学性强,数据和资料来源广泛、全面、权威,分析透彻,学风严谨。第三,实用价值较高。文中指出的法国刑事政策评估中所使用的方法和存在的问题对于中国的刑事政策决策者和学者都有较大的启示,对于中国学者发展刑事政策的实证研究方法具有借鉴意义。大陆法系刑法发展的历史证明,刑法发展大体经历了古典主义刑法、实证主义刑法,转而进入刑法科学化、现代化阶段。即从启蒙思想的理性思辩到实证主义用经验科学方法完善犯罪学理论体系,使犯罪学具有独立品格,犯罪学成为发达的科学,又为刑事政策学奠定了基础。刑事政策学形成完整科学体系的学科后,又指导刑法的改革与发展。简单地说,现代刑事法学的发展路径是:犯罪学—刑事政策学—刑法学,这可以被称为刑法发展的技术路径。中国的刑法学发展可以借鉴这一技术路径,必须重视实证研究和理性思辩,刑事政策学也是如此。构建完整的刑事政策学科体系要求在实证研究的基础上构建理论的大厦,从而指导刑事法律改革。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学杂志》2011年07期

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