游志斌 薛澜:美国应急管理体系重构新趋向:全国准备与核心能力

选择字号:   本文共阅读 736 次 更新时间:2015-07-10 09:24:09

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游志斌   薛澜  

   一方面,建立量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”,其中包含计划、公共信息和预警、协调等3项通用任务能力,还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等领域的具体能力:一是预防领域包括取证与归因,情报与信息共享,封锁与中断,监控、搜索与侦测等;二是保护领域包括进入控制和身份确认,网络安全情报和信息共享,封锁与中断,物理保护措施,保护项目和活动的风险管理,监控、搜索和侦测,供应完整性和安全等;三是减缓领域包括社区减灾、长期脆弱性减灾、风险和抗逆力评估、威胁和危害确认等;四是响应领域包括关键交通,环境响应,健康和安全,遗体处理服务,基础设施系统,大规模人员照顾服务,大规模搜索和救援行动,现场安全和保护,操作沟通,公共、私人服务和资源,公共健康和医疗服务,情势评估等;五是恢复领域包括经济恢复,健康和社会服务,住房,基础设施系统,自然和文化资源等。[8]

   另一方面,美国政府明确了建设核心能力的逻辑框架。首先,要确认和评估风险,美国政府强调,要把确定并保持对社会和国家所面临的各种风险,以及如何将相关信息用于应急准备的建设和支持,是国家应急准备系统的基本内容;其次,要开展评估能力需求,美国政府认为,利用风险评估可对需要达到的能力类型和水平进行评估;第三,建设和保持能力,评估过程完成后,对既有的和所需要的能力进行分析并确定差距,这些差距可结合预期成果,风险评估,以及不考虑这些差距的潜在影响,而进行优化排序,政府部门可一起工作制定高效的资源分配战略,提供支持以缩小差距,降低风险;第四,将能力规划至应用阶段,联邦政府借助综合性的计划方法还有助于确保计划的同步,还可保证整个社会参与并理解其作用和所有任务的预期成果;第五,要验证能力,可通过演练、补救工作管理方案和评估来实现,比如,通过演练测试并验证所制定的计划和具备的能力,通过演练有利于推进对国家应急能力和目标评估工作;最后,要进行审查和更新,由于威胁和灾害的不断变化,通常会审查国家应急能力、资源和计划,确定是否仍需保持或更新。

  

   三、美国应急管理体系重构趋向的制度性分析

   美国政府通过此次应急管理体系重构,力图大幅提升应急管理工作的效率和效能。但是,由于此次美国应急管理改革的幅度过大,州以及地方政府需要较长时间才能完全调整适应,工作上造成了一些不便,比如,围绕“核心能力”的调整,需要快速融汇到整个应急管理体系中,从应急预案到应急演练评估中都要重新调整,并与全国准备与核心能力建设保持完全一致。但整体上来看,此次美国应急管理的重大调整非常有必要,并且已经得到较好地执行。

   (一)美国政府高度重视应急准备管理框架的整体设计

   美国政府把应急管理体系设计作为一项战略工程,以推动应急准备工作逐步向累进、闭合式的循环过程发展。美国应急管理准备工作的整体制度设计体现在6个方面,一是美国政府把风险分析与评估作为应急管理准备工作的逻辑前提和基础;二是根据风险分析与评估的结果确定制订战略、规划和预案;三是在战略、规划与预案中,构建适应其目标的管理组织结构,匹配与之相适应的资源,以便履行自身的职责;四是在此基础上,开展应急管理培训工作,围绕应急管理实际需求,使相关的应急管理人员都必须达到地方、部落、州、联邦或专业领域的资格和能力标准;五是在演练中测试预案、组织、配备、培训等环节效果;六是所有地方、部落、州和联邦政府部门应该制定改进计划,评估演练工作,总结经验教训,进一步提升应急准备工作。还要注意到,美国在加强应急准备工作的同时,把全国准备工作,真正融汇到了国家大安全战略中,实现了应急管理体系与美国国家安全体系的更好整合。

   (二)注重“全国准备”和“核心能力”规范性和标准化建设,同时强调其可落实和可测量

   美国政府非常重视应急管理体系的规范性和标准化建设,PPD-8的要求得到了严格地贯彻执行。特别是,由于美国是一个联邦制的国家,其重特大突发事件应对工作更需要规范化和科学化,美国联邦政府从2011年3月30日到2014年7月30日,美国政府重新修订了应急管理的工作框架,加强了对保护、防范、减缓、响应、恢复等5个环节的应急管理工作的规范性,同时加强了应急管理工作之间的相互衔接,特别注意加强相互间的协调,并出台了在响应、减缓、恢复等3个阶段的跨机构协调的国家专门应急预案,大幅提升了应急管理工作的规范性、指导性;另外,在其应急管理工作中,美国州与州、州内部的地方政府建立了应急协调、互助机制,基本实现了临近区域的资源的共享,能够保证在尽量短的时间内开展相互支援,促进在尽可能早的时间内拯救生命,减轻公众的损失。同时,针对“核心能力”,将其进行了量化分析和评估,从而能够更规范、更直观、更客观地了解各州、各联邦部门应急准备的实际情况。自2012年起,美国联邦政府每年发布《全国准备报告》,来评估工作的进展,定期总结和改进在应急管理体系建设中的突出问题,从而在制度上确保了应急管理体系的重构能够顺利进行。

  

   四、对中国的借鉴

   当前,应结合我国面临的实际情况,借鉴美国应急管理体系重构的经验,研究和准确界定应急管理工作性质和边界,研究国内应急管理的实际需求,把握国际应急管理工作发展趋势,加强我国应急管理的一体化、规范化、标准化、科学化建设。

   (一)要加强对我国应急管理制度的整体研究和战略设计

   一是要以总体国家安全观为指导,加强应急管理体制的整体设计,建立或指定中央应急管理的最高领导机构,加强应急管理体系的平灾结合、平战结合的制度设计,最大限度地整合和优化利用应急资源,研究和加强综合应急队伍建设;二是加强风险分析与评估工作,研究把风险分析与评估工作作为应急管理管理机构的一项重要职能,提升情报信息整合分析、研判能力;三是加强对应急服务的研究,把应急服务作为政府社会管理与公共服务的一项重要职能,促进基本应急服务的均等化;四是研究建立针对重特大突发事件的、规范化的初期快速响应制度;五是要加快研究突发事件现场指挥系统的标准化建设;六是要逐步建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南体系。

   (二)要加快推进我国应急管理工作的规范化和科学化进程

   一是要树立科学化、规范化、标准化的管理理念,要导入业务持续性管理(BCM)理念和做法,目前,业务持续性管理方法在加拿大、美国、日本等国的应急预案、关键基础设施保护等领域广泛应用;二是要加快研发突发事件风险分析和评估、脆弱性分析等技术工具,确保各地、各部门、各领域应急管理工作的有效开展;三是进一步研究和强化应急管理决策咨询、绩效评估、民间组织和志愿者、资源保障、能力建设、应急管理人员培训、应急管理科技支撑等其他相匹配的制度设计,以加强应急准备。

  

   [参考文献]

   [1]联合国减灾署(ISDR)? 术语手册(汉语版)[Z], 2009?

   [2]P?L? 109-295, §611(11), new HSA Sec? 503(b)?

   [3]DHS? National Preparedness System[Z]? November 2011, p1?

   [4]FEMA,A Whole Community Approach to Emergency Management: Principles, Themes, and Pathways for Action,FDOC 104-008-1 / December 2011,p3?

   [5]David Kaufman,A Whole Community Approach to Emergency Management[EB/OL]? http://www?fema?gov/blog/2012-01-04/whole-community-approach-emergency-management

   [6]DHS? National Preparedness System[Z] ?November 2011, p1?

   [7]DHS? National Preparedness Goal [Z]? September 2011, p1?

   [8]Crosswalk of Target Capabilities to Core Capabilities[EB/OL]? http://www?fema?gov/media-library-data/20130726-1854-25045-1651/crosswalk_1_?pdf.

  

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第3期

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