王浦劬 李风华:中国治理模式导言

选择字号:   本文共阅读 565 次 更新时间:2015-07-04 23:54:28

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王浦劬 (进入专栏)   李风华  

   【摘要】在现代化的过程中,政治体系如何吸纳各种社会力量并同时减少决策成本,构成了衡量不同治理模式的两个基本维度。从理想类型来说,可以区分为以美国、印度为代表的政府—市场模式与以东亚、拉美为代表的政府—生产者模式,中国模式显然有着不同于两者的独特之处。有鉴于此,本文从现代化的角度提出了有关中国治理模式的基本框架与研究方向。

   【关键词】现代化|中国治理模式|政府—市场模式|政府—生产者模式

   20世纪90年代中期,各国学界尤其是经济学界热烈讨论“中国奇迹”。当时所关注的重点是发展战略、改革的初始条件、外部参数以及策略等等。2004年5月,美国学者乔舒亚·库珀·雷默在伦敦《金融时报》上提出了“北京共识”,探讨中国成功的制度原因。从“中国奇迹”到“北京共识”,这反映了学者们认识到,中国的成功,并不仅仅缘于经济层面上的因素,更有政府和政治方面的原因。显然,有必要以一种更具有包容性的概念来进行讨论,治理模式便这样的一个概念。

   应当看到,讨论中国治理模式这样一个具有宏观历史意义的概念,必须将它置于一定的历史背景之下,才有可能获得深刻的理解。人们讨论“北京共识”时往往提到它对于其他发展中国家的参考价值,从中可以看出,讨论治理模式的隐含背景并不局限于城市化、工业化、全球化等等经济社会某个方面的问题,而是整个经济社会发展的问题,亦即现代化。有鉴于此,本文将以现代化背景,针对中国治理模式的基本内涵提出一个基本的分析框架。

一、治理模式与现代化

   治理模式指在既定的历史背景下,为实现特定目标而选择的政府管理社会的权力与权利结构以及运行机制。这一概念包含三个方面的要素:(1)既定的历史背景。这是治理的起点,也是治理的约束条件。(2)特定的目标。相对于其他性质的政治现象而言,政府治理具有强烈的目的性与选择性。对任何一种治理结构,存在着多种可能的评价标准。脱离各种标准来谈论模式的优劣,是毫无意义的。而在研究的过程中,必须对某些标准予以舍弃,而强调其中的一些标准,并这些标准加以提炼,从而构成研究的基本维度。特定目标将构成选择维度的基本依据。(3)权力与权利结构以及运行机制。描述一种治理模式,最基本的要素是权力与权利结构,这构成了区分各种治理模式的基本标准。在此基础上,政府的运行机制也得到了考虑,彼得斯的解制型政府、市场型政府,显然就是在运行机制的意义上概括的[1][②]。

   根据这一概念,我们可以在现代化背景下描述与讨论治理模式所应确立的维度。但在此之前,首先必须澄清本文所使用现代化的含义。

   现代化是一种宏大的叙事,它泛指资本主义生产方式诞生以来,世界各国在政治、经济、社会、文化等各个方面发生转型的一个过程。现代化这一过程渗透了人类社会的方方面面,比如资产阶级与工人阶级走上舞台中心,民族国家的崛起,城市化的出现,大工业制造方式的出现,科技在经济中获得越来越重要的地位,……等等,所有这些,这说明了现代化存在着多方面加以描述与概括的可能,也也意味着探讨分析的多种可能。但对于研究讨论来说,过于宽泛的界定将超出人们的分析能力。我们必须将各种现代化的叙事要素加以抉择,构成一个基本的历史背景,然后在此基础上讨论治理模式。

   前面指出,描述治理模式的基本要素是权力与权利结构,而对这种权力与权利的描述必须回到它的主体:人或群体。在现代化过程中,阶级与利益群体构成了一个重要的社会经济现象,也成为政治生活中最重要的内容之一。为了简化讨论,我们以社会力量(包括阶级与利益群体)为中心来描述现代化对于治理模式所构成的历史背景:传统社会是以农业作为基础产业,同时还容纳部分手工业、商业的社会。在此基础上,地主或封建主成为社会的统治阶级。现代化之初,商业的扩展与工业制造方式的变革,资产阶级兴起,要求进入政治体系,分享政治的决定权。随后,工人阶级也在作为一种社会力量,也登上了政治舞台。而原有的地主阶级或封建主阶级由于经济势力的消长,面临着丧失权力的可能。在这一过程中,军人、知识分子、市民阶层也向政治领域提出了要求,他们或者作为一种独立的力量,或者作为一种代表力量,也构成了治理体系所面临的重要背景。简言之,就治理模式的讨论而言,可以将现代化简化为随着经济社会的发展,各种新兴社会力量纷纷向要求进入治理体系,这一历史进程构成了治理体系在现代化过程中所面临的基本挑战。

   针对社会力量纷纷继起的历史事实,治理体系所应面临的基本目标,或者说构成评价治理模式的基本维度又是什么呢?我们可以从社会力量本身的性质来分析。首先,社会力量本质上具有经济性与社会性的,是经济社会发展的主体,各种社会力量之间如果得到妥善配置,也就意味着各种经济社会资源得到恰当的配置,从而促进经济社会的迅速发展。因此,针对现代化所提出的挑战,治理的一个基本目标就是实现经济社会资源的最优配置。[③]由于政府的资源配置本身也包含着成本,因此该治理目标就是以尽可能小的决策成本实现最大限度的经济社会发展。如果其他情况相同,我们可以把该维度简化为决策成本最小化的问题。其次,社会力量都渴望进入政治领域,获得发言权。也就是说,社会力量还希望自己成为一种政治力量,在政治领域中取得更有利的地位。每一种社会力量都希望在政治领域中取得更多的东西,因此各种社会力量之间(尤其是占据既有权力的社会力量与新兴的社会力量之间)存在着相互冲突的利益。治理体系必须能够解决这个问题,让社会力量基本上相安无事,从而实现政治的稳定与有序。

   概言之,在现代化过程中,治理模式的选择面临着两个基本目标:(1)吸纳新的社会力量或阶级阶层,或在社会力量此消彼长时,予以调整,从而实现政治稳定;(2)以尽可能少的政治决策成本实现最大限度地推动经济社会发展。这两个目标也构成了描述与评价治理模式的基本维度。如此,在现代化过程中,治理模式选择的基本问题就是:如何选择一种既具有吸纳能力同时又减少决策成本的治理模式。

二、两种模式的比较

   前面指出,治理模式存在两个基本维度,一个是对决策成本的减少,一个是政治结构体系的吸纳能力。这两种能力都有着重要的价值,好的治理模式最好能够在这两个方面都能够取得高分。不过,这两种目标又存在一定的矛盾:一种广泛吸纳社会力量的政治制度往往在决策成本方面比较高,而决策成本低的政治制度,又往往不具有广泛吸纳的能力,从而导致政治不稳定。

   从治理模式所偏重角度的不同,我们可以区分两种对立的治理模式:政府—市场模式与政府—生产者模式。

   在政府—市场模式中,政治本身构成了一个市场,而政党与政客则构成了这个政治市场上的掮客,为各种社会力量代言。社会力量可以自由地进入其中,提出自己的要求,为公共物品定价,并且尽可能地推卸或逃避所承担的成本。当某种社会力量通过政府,而将其他社会成员的收入转移到自己囊中,其他社会力量或者为保护自己的利益,或者也谋求更多的利益,而将起而进入政治领域。治理体系在本质上不阻拦任何社会力量进入政治市场,当各种社会力量都进入政治市场后,彼此之间进行讨价还价,其讨价还价的结果将实现资源配置的改变。

   政府—市场模式的最大优点是政治稳定,它实现这一目标的途径是允许任何社会力量进入政治领域。至于经济社会的发展与社会力量的此消彼长,政府所起作用较小,主要是经济社会发展的自然结果。比如在欧洲一些国家中,封建主阶级的消亡,并不是国家强制力量的结果,而是经济社会的发展所产生的自然结局。但政府—市场模式的决策成本较高,对经济社会发展的推动作用较小。当一个社会需要集中对付一些利益矛盾比较尖锐的社会经济问题时,政府—市场模式往往无法达到预期的效果。

   从现实来看,美国与印度的政府治理与政府—市场模式较接近。以美国的治理模式为例,其基本特征是:(1)立法、司法、行政三权分立,最大限度地防止权力集中,但同时也使得政府在推动经济社会发展上的作用大大减小;(2)两党制或多党制竞争,并且利益集团具有强有力的游说传统,也就是说,社会力量可以自由地进入政治市场;(3)联邦制分权,联邦政府对于各州政府的控制程度不若单一制国家;(4)城市与基层自治,不承担实施联邦政府的目标的职能。这种治理模式具有最大的吸纳新生社会力量的能力,如果有新的社会力量进入政治领域,政治结构无须做大的变动,就可以吸收进来。比如美国的民权运动,英国的上、下议院,都是在既定的政治结构中逐步吸收新的阶级、阶层来进入政治。政府在基本上没有剧烈变动的情况下,实现了对新兴社会力量的吸收。美国由于在现代化过程中先行,不存在外在的赶超压力,以此模式而取得比较大的成功,而印度是由于是现代化的后来者,虽然在保持治理体系的稳定性上做得不错,但在推动经济社会发展方面显然落后于实行另一种治理模式的国家。

   在政府—生产者模式中,政府既是一个独立的生产决策者,也是一个独立的社会福利加总者。独立的生产决策者意味着,政府认定存在某个最优的生产可能性曲线,为实现最优生产,有必要的情况下,政府可以对资源重新进行配置。而独立的社会福利加总者意味着,政府认为知道社会福利的最优分配模式,政府有责任为实现社会福利的最大化而采取相应的行动,包括确定产权归属,干预经济,收入再分配,甚至主动承担起生产的责任。在该模式中,政府认为社会力量不应介入政治,因为这将干扰政府的决策,使社会的资源配置偏离最优水平,而社会福利将得不到实质性的改善。

   政府—生产者模式最大的优点是政府决策成本小。由于社会力量无法自由进入政治领域,各种力量讨价还价的空间大大缩小。这使得许多社会力量没有动机利用政府来获得收入转移,他们唯一能够改善自身福利的方式便是市场。[④]政府根据自己认定的社会福利函数,来干预经济与社会。如果政府能够比较恰当地配置好资源,社会力量看到介入政治无望,就只有全力投入生产,发展经济与社会。而如果政府在配置资源时失当,社会力量就可能会起而颠覆政府,如此政治将陷入不稳定,并最终影响经济社会的发展。可见,政府生产者模式中,由于政府承担了较多的责任,主动干预经济与社会,其缺点是如果一着不慎,可能导致政治社会的失序。这是政府—生产者模式中所面临的最大的危险。

   现实政治中,东亚与拉美的治理模式接近于政府—生产者模式。其典型的政治结构包括如下几个特征:(1)威权政府,社会力量进入政治领域的门槛较高,而且通常也不容有反对者;(2)一党制或一党独大制,这使得决策推行较少反对的声音,从而迅速地推进经济社会政策;(3)在国家结构形式上实行中央政府集权,地方政府必须执行中央政府的命令;(4)基层自治程度低,国家深入基层社会,并可以调动各种资源来实现政府所设定的经济社会发展的目标。比较而言,同以发展为导向,由于以韩国和台湾为代表的东亚治理模式由于成功地控制了农村,从而有力地实现了对其他社会力量的压制与抵抗,取得令人瞩目的成功,而拉美则是该模式的失败者。[⑤]

   总之,在政府—市场模式中,政府仅仅成为各种利益集团的掮客:在本质上政府是无为的,政治是各个利益集团所斗争的场所,但治理体系比较稳定;弊端在于对社会发展与经济增长的推动力比较弱。而在政府—生产者模式中,政府不愿成作为政治市场中的掮客,而是主动介入市场,承担起社会生产者与社会福利加总者的责任。在此基础上,政府以发展为导向,强力推行经济与社会的现代化。两种模式的概括仅仅是一种抽象的概括,现实中各国的治理模式总是兼具两方面的因素[⑥]。把这两种模式抽象概括出来,目的是为概括与描述中国模式确定一个坐标系。

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文章来源:《湖南师范大学社会科学学报》2005年05期

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