吴柳芬 洪大用:中国环境政策制定过程中的公众参与和政府决策

——以雾霾治理政策制定为例的一种分析
选择字号:   本文共阅读 516 次 更新时间:2015-07-04 01:12:18

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吴柳芬   洪大用  
但是在区域之间已经开始出现较大差异,工业SO2 的整体排放强度持续降低[8]。同时,也有研究表明,就雾霾问题严重的北京地区而言,从2000年到2007年,大气环境中主要污染物SO2、NO2、PM10均呈现明显下降趋势,其中SO2 下降最明显。如果不考虑新的监测指标,北京的大气环境质量实际上呈现出明显的好转趋势[9]。
  就雾霾防治而言,北京、上海和广州等特大城市在大型赛事的推动下,也已经较早开展PM2.5的监测和治理工作。2007年,为确保北京奥运会期间空气质量良好,北京市周边省区市通力合作,针对空气质量呈现大范围区域相互影响的特点,共同制定了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》,并于同年10月经国务院批准后实施。这实际上已经是具有区域联动性质的大气污染治理行动。2008年开始,中国环保部建设了3个大气背景站,在广东、江苏两省和上海、天津、重庆、广州、深圳、南京 6个大城市进行“灰霾影响环境空气质量监测试点方案”建设,建成了 16个灰霾监测站[4]。2010年11月,环保部已经开始就新修订的《环境空气质量标准》向全社会第一次征求意见,并首次给出了PM2.5参考限值。2011年6月,《城市环境空气质量评价办法(试行)》试点监测工作在全国26个城市低调开展,试点城市要求按照监测能力尽可能监测,其中包含PM2.5;同年9月,环保部发布了《环境空气PM10和PM2.5的测定重量法》,对环境空气中PM2.5的测量方法进行了正式规定。正如北京市环保局副局长杜少中在回应雾霾问题时所说:“从PM10到PM2.5,原来政府就想干,现在公众想知道,只是公众参与的特点不是按照你的时间表进行,所以你得顺势而为”[10] 。
  在雾霾问题从科学议题转成公众议题之后,政府在已有工作的基础上较快地做出了回应,加快了政策设计和发布实施的进程。例如,2012年5月,环保部印发《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》;2012年9月,国务院批复《重点区域大气污染防治应急方案(试行)》;2013年9月,国务院发布《大气污染防治行动计划》(“国十条”);2013年10月,北京市政府发布《北京空气重污染日应急方案(试行)》。截至2014年1月7日,环保部与全国31个省(区、市)都签署了《大气污染防治目标责任书》。2014年1月22日,北京市人大还审议通过了《北京市大气污染防治条例》,标志着雾霾治理已有专项地方性法律保障。
  从另外一种意义上说,公众参与的推力之所以能够形成、显现并得以发挥作用,也受到了中国政府改进环境治理方式、鼓励公众参与的影响。进入21世纪以来,中国政府在公众参与环境保护方面的制度安排日趋完善,特别是在环境信息公开方面的强制性规定,使得公众获得和传播环境信息具有了合法性,由此保障了公众议题的形成。例如,《环境影响评价法》从2003年9月1日施行,《环境影响评价公众参与暂行办法》从2006年3月18日施行,《环境信访办法》从2006年7月1日施行,《环境信息公开办法(试行)》也从2008年5月1日就开始施行。民间组织“自然之友”采取向北京市环保局申请公开北京市雾霾空气形成的原因、污染源比例,通过媒体平台向环保部递交雾霾治理建议书等行动[11],可以说都是受益于已有的制度资源和社会空间。
  综上所述,在中国雾霾治理政策形成的过程中,政府与公众之间的有效互动发挥着关键作用。一方面,政府自身一直在积极推进环境治理的改善,探索新的环境政策;另一方面,公众的积极参与也对政府决策发挥了重要的推动作用,加快了政策制定和颁布实施的进程。如果采用时间轴的记录方式,我们可以更清楚地看到雾霾治理政策发展过程中公众和政府互动的脉络(见图3)。
  图3略

  
  三、雾霾治理政策的应急性与风险
  上文分析表明,在雾霾治理政策的制定实施过程中,公众参与发挥了重要的积极作用:一是改变了政策制定过程的特性,使得政策制定从相对封闭的政府内部过程转变为相对开放的社会参与过程;二是增加了政策制定的主体,使得政策制定从专家、官员的互动发展为专家、官员、民间组织和公众等多主体之间的互动;三是加快了政策制定和实施的进程,缩短了政策出台周期,提高了政策制定效率。政府原计划在2016年全面实施新的《环境空气质量标准》,在社会舆论的推动下明显提前执行就是一个好的例证。
  但是,在公众参与影响下加快出台的雾霾治理政策具有应急性特征,政策的专业技术支持还不充分,对于政策实施过程中的一些困难考虑还有不足,其在实施过程中可能面临着一些显在或者潜在的风险:
  一是现行政策对雾霾治理的长期性、艰巨性预计还不够充分。就国外的经验来看,雾霾治理需要耗费相当长的时间。洛杉矶雾霾在1943年大规模爆发时,该市市长承诺在四个月内对雾霾进行全面彻底的整治[12],但事实上,数十年的时间过去后,洛杉矶的空气质量才有实质性的好转。我国现有政策偏向于取得短期的、立竿见影的效果,虽然确实有可能加快雾霾治理的进程,甚至在短期内能够取得一定效果,但是这种效果的长期可持续性值得忧虑。毕竟,雾霾治理是一项十分复杂的系统工程,涉及社会经济发展的各方面和全过程。
  二是区域联防联治的落实存在现实困难。大气污染在相邻地域之间的联动影响方面表现显著,在京津冀城市群、长三角城市群和珠三角城市群等区域,部分城市可吸入颗粒物浓度受外来源的贡献率达到16%至26%4,因此,要取得较好的雾霾治理效果,区域内各地区的相互协调、联防联治很关键。但是如何协调各地区的社会经济发展、打破各地区“一亩三分地”的思维定势,无论是政策设计还是政策执行,都将面临巨大挑战。中国长期存在的地区之间发展不均衡刺激了竞争性的经济增长和利益冲突,妨碍环境保护共识和一致行动的达成,这在很大程度上已经成为一种痼疾[13]。
  三是环境保护理念转变中产业结构调整升级难度很大。如果不进一步优化产业结构,无论采取如何严厉的污染治理措施,都不太可能遏制住经济总量扩张和大量消费带来的污染总量的增加。相对发达国家而言,中国的产业结构转型升级的机会和空间明显受到压缩,面临着更大的产业结构升级困难,西方的成功经验难以简单复制。另外,中国城镇化进程仍在快速推进。2013年中国的城镇人口比例达到53.73%。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,到2020年,城镇化率要达到60%左右5。在可预见的未来,中国城市规模仍将持续扩大,城镇人口仍将大幅增加。快速城镇化的资源环境影响是多方面的[14],例如,施工扬尘、建材生产、城镇化生活消费习惯等都意味着节能减排的任务相当艰巨。在此基础上,雾霾治理无疑面临着艰巨的挑战。
  四是开展广泛的社会动员任重道远。雾霾防治实际上需要“群防群治”,治理雾霾不仅是政府的责任,也是企业和公民的责任。从目前情况看,普通公众对雾霾问题的抱怨很多,对政府治理不力的批评很多,对雾霾治理的预期很高,但若治理雾霾真的涉及自身生活方式和消费观念的调整时,公众又有很强的抗拒心理。在我们针对北京公众的电话调查中,明确表示了解《北京市大气污染防治条例》的受访者仅占12.0%(其中明确表示很了解的受访者只占1.0%),而近八成(77.0%)的受访者表示不了解这一针对雾霾防治的新政策,此外还有11.0%的受访者对此表示说不上了不了解。在被问及是否赞成政府为了解决雾霾问题而增加税收或者提高消费品价格时,仅有20.5%的受访者表示赞成(其中表示很赞成的受访者占10.7%),而明确表示不赞成和不太赞成的受访者高达60.7%,此外还有18.8%的受访者表示说不上赞不赞成。由此可见,公众对于政府政策的了解并不充分,通过增加个人经济负担来促进雾霾治理的意愿也不足。考虑到目前中国在整体上仍然属于发展中国家,广大公众对于继续提高生活水平的愿望还很迫切,自觉承担环境保护责任的心理准备、知识准备和物质准备都还不足,要实现有效的群防群治确实面临困难。
  四、结论与讨论
  上述分析表明,就雾霾治理政策的制定和实施来看,公众参与已经成为推动中国环境政策制定的重要力量,中国环境政策的制定模式正在发生变化——朝着更加开放的方向发展。在共同应对环境问题时,政府已经更加明确地注意到了对公众要求的回应,公众参与和政府决策之间正在形成有效的互动关系。
  但是,在现阶段的公众与政府的互动过程中,互动双方都还存在着一定的局限性。一方面,公众自身对于环境问题的专业知识了解比较有限,容易忽视环境问题本身及其背后长期累积的复杂因素,对于环境问题的解决表现出了简单化、情绪化的倾向,过于急躁,理性思考不足,而且过多地指责政府的同时又依赖政府,自我行动的意愿与能力还有很大不足,特别是在新媒体时代,公众情绪的宣泄会制造出强大的舆论场,给政府施加很大的压力。另一方面,政府对于原有决策模式和沟通渠道还存在着路径依赖,因应公众参与扩大的新形势还很不足。特别是,政府还不能熟练地使用与公众沟通的新方法、新技巧,往往对公众的诉求回应迟缓、方式不当、内容不足。而当公众参与形成强大舆论压力时,一些官员又容易在政治正确和保持稳定的压力下仓促出台政策回应或者做出简单化的承诺。需要指出的是,公众与政府的局限性,既有各自自身的原因,也有体制性观念性的原因,而且与社会经济发展的特定阶段和环境政策发展的特定阶段密切相关,在很大程度上具有客观必然性,迈向成熟的公众与政府互动需要一定的实践和时间。
  由于在实践中政府与公众互动还存在着局限性,由此加剧了环境政策制定过程的复杂性,并容易导致出台设计不完备、实施有风险的环境政策。如前所述,当前雾霾治理政策虽然已经渐成体系,但是其对雾霾治理的艰巨性和长期性估计不足,在实施过程中还面临着有效社会动员、转变产业结构和实现区域联防联治等风险。因此,未来应该注重更加合理的体制机制建设,更加有效地整合公众和政府两个方面的力量,使得公众与政府之间的互动更加常规化、制度化、理性化,以便更加有效率地发挥公众和政府在环境保护方面的合力,促进嵌入社会经济各方面和全过程的具有长期效用的复合型环境政策,从而促进更好的环境治理,努力建设美丽中国。


  参考文献
  [1]徐文彬,庄白羽.中国气象局发布2013年《中国气候公报》[EB/OL].[2015-01-16].http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/201401/t20140114_236245.html.
  [2]郝吉明.穿越风雨 任重道远:大气污染防治40年回顾与展望[J].环境保护,2013(14):28-31.
  [3]改革开放中的中国环境保护事业30年编委会.改革开放中的中国环境保护事业30年 [M].北京:中国环境科学出版社,2010:35.
  [4]吴兑.近十年中国灰霾天气研究综述[J].环境科学学报,2012(2):257-269.
  [5] 焦玉洁.“我为祖国测空气”——访达尔问自然求知社发起人冯永锋[J].世界环境,2012(1):29.
  [6]朱艳. 环保组织联手发布《华北煤问题首轮调研报告》 治理雾霾遭遇“数字游戏”[J],环境与生活,2014(7):105.
  [7]张淑宁.告政府是我有一个善良的愿望[N].京华时报,2014-02-27(第023版).
  [8]李名升,于洋,李铭煊,等.中国工业SO2排放量动态变化分析[J].生态环境学报,2010(4):957-961.
  [9]韩昀峰,马明涛,宋凌艳.北京市近年来大气环境质量变化趋势分析[J].环境与可持续发展,2009(6):4-6.
  [10]汪韬.那些关于北京空气的“大实话”:对话北京环保 局前副局长杜少中[N].(点击此处阅读下一页)

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文章来源:南京工业大学学报

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