王浦劬 赖先进:中国公共政策扩散的模式与机制分析

选择字号:   本文共阅读 867 次 更新时间:2015-07-03 23:09:35

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王浦劬 (进入专栏)   赖先进  

   【摘要】虽然国际学术界对于政策扩散理论的研究方兴未艾,成果日渐丰富,但是,其关于中国政策扩散活动的研究仍然是凤毛麟角,而关于中国政府公共政策扩散模式和机制的分析几为空白。本文运用公共政策扩散分析工具,结合中国公共政策制定和扩散主体的特点、政策实际运行状况,提炼了中国公共政策扩散的四种基本模式:自上而下的层级扩散模式;自下而上的政策采纳和推广模式;区域和部门之间的扩散模式;政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式。在此基础上,文章进一步分析阐述了这四种模式背后的公共政策扩散机制,即学习、竞争、模仿、行政指令推行和社会建构机制。

   【关键词】公共政策扩散|公共政策创新|中国公共政策扩散机制

一、问题的提出

   公共政策扩散①(PolicyDiffusion)是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门,被新的公共政策主体采纳并推行的过程。

   区别于政策转移(PolicyTransfer)、政策学习(PolicyLearning)等相近学术概念,公共政策扩散的基本特征是:第一,公共政策扩散不仅包含政策转移和政策学习等有意识、有计划、有组织的公共政策空间位移现象,也包含自发的政策自然流行传播和扩散活动。第二,公共政策扩散的路径不仅包含公共政策的单向传播,也包含公共政策主体对政策的采纳和推行。第三,公共政策扩散不仅涉及微观的公共政策过程和阶段,也涉及公共政策的整体宏观性和空间立体性。第四,公共政策扩散与政策系统内部的整体结构高度相关;而公共政策转移则主要与政策系统内机构或主体高度相关。②

   与技术扩散相比,公共政策扩散更具复杂性和挑战性。通常情况下,技术扩散现象的基本原理和机制相对明确,即由于技术创新主体之间存在“位势差”,技术创新活动往往发生从高位势向低位势的转移现象。然而,公共政策扩散现象的发生机理,除了公共政策“位势差”这一基本原因以外,还有更加复杂的机理。另一方面,技术“位势差”往往具有客观性,确定技术“位势差”相对容易,而公共政策之间存在的“位势差”在认知和评价上则具有很强的主观性。

   进入新世纪以来,经济全球化和信息化相互交织、迅速发展,世界进入以信息交互为主要形式的“web2.0”③时代和以个人为主角的“全球化3.0”④时代,公共政策信息传播和扩散活动也随之加速,一个国家或地区的新的成功的政策实践,往往会被迅速传播或推广到其他国家或地区,一个国家、地区或部门的公共政策制定者,往往会受其他国家、地区或部门公共政策行为的影响,由此形成跨国家、跨地区或跨部门的公共政策扩散现象。以美国安珀警戒(AMBERAlert)系统发展历程为例,1997年,美国达拉斯地区发起美国首个安珀警戒项目,即授权执法部门可以通过各种媒体,向社会大众传播失踪儿童的警戒告知。在儿童保护团体的强力推动下,1999年—2005年间,美国50个州都实行了同样的安珀警戒计划;2002年—2004年间,加拿大每一个省也相继推行了安珀警戒计划;2006年,英国也启动了自己的安珀警戒计划版本——儿童救助警戒。⑤

   随着公共政策扩散活动的丰富,政策扩散逐渐成为公共政策研究的重要课题。公共政策为什么会发生扩散?这类扩散是如何进行的?诸如此类的问题,成为学者们关注并试图回答的重要政策问题,由此产生了较为丰富的研究成果。

   近三十多年来,政府的公共政策活动在我国的改革开放进程中发挥了巨大作用。在这一过程中,国家间、地区间甚或部门间的公共政策扩散,成为我国政府公共政策活动的重要特征。近年来,我国东、中西部地区之间,城乡之间,行业之间的政策扩散活动更趋频繁。为此,深入研究我国的政策扩散活动,分析其基本特点,不仅有利于准确把握我国公共政策扩散的基本规律,而且可以借此逐步提炼构建基于本土的公共政策扩散理论,以此为推进我国政府管理创新和政策创新提供理论支持。

二、公共政策扩散理论研究分析

   20世纪80年代以来,公共政策扩散现象逐步成为政府管理和公共政策研究的热点问题,国际学术界围绕政策扩散现象展开多方面研究,相关学术论文产出数量丰富,研究成果也具有相当质量和水平。本文使用“政策扩散”、“政策转移”、“政策趋同(policyconvergence)”、“政策创新(policyinnovation)”为关键词,在检索平台WebofScience引文数据库中搜索,检得395篇公共政策扩散的相关研究论文,论文平均被引用频率达到12.29,英国和美国在相关论文总产出中占据主导地位,各占论文总数的28%和26%。通过对近十年来公开发表的公共政策扩散研究论文数量的统计可以看出(见图1和图2),2005年以来,公共政策扩散研究得到了较快发展;公共政策扩散研究论文被引频率也自始迅速上升。

  

   图1公开发表的公共政策扩散研究论文数量

  

   图2公共政策扩散研究论文被引频次

   从论文的内容来看,公共政策扩散理论既有研究大致可以归为三类:一是以结果导向的公共政策扩散间接研究;二是以过程导向的公共政策扩散研究;三是以机制和动因导向的公共政策扩散研究。

   1.以结果为导向的公共政策扩散研究

   国外学者对公共政策扩散的先期理论研究,主要是以结果为导向,针对政策创新、政策趋同等公共政策扩散结果展开研究的。相对于公共政策扩散而言,这种研究显然具有间接性的特点。

   20世纪60年代末,为研究公共政策创新活动的决定性因素,即公共政策创新是特定国家、地区或者部门内部自行决定的,还是由公共政策传播带动的,美国学者沃克尔(JackL .Walker)和贝瑞(Frances Stokes Berry)等率先进行了美国州政府公共政策创新扩散的理论研究。研究发现,美国有些州政府的公共政策创新远快于其他州政府,为了解释这一现象的发生原因,沃克尔于1969年提出,美国州政府之间交流是公共政策创新扩散的重要原因⑥。在沃克尔研究的基础上,贝瑞采用事件史分析方法,总结归纳构建了导致政府采取新的公共政策的三种解释性模式:内部决定模式、区域扩散模式和全国互动模式⑦。他把“事件/发生时间”作为基本分析单元,实际上关注的是公共政策扩散的结果,即公共政策的采纳和实行。

   公共政策趋同研究,也是以结果为导向的公共政策扩散研究的另一重要内容。所谓公共政策趋同,是指两个以上国家、地区或者部门出现相似的政策结果。班尼特(Colin J.Bennett)认为,公共政策趋同应该达成五个方面的趋同结果,即公共政策目标、内容、工具、结果和风格趋同。⑧这其中的公共政策创新、公共政策趋同等研究框架和结论,为后来的公共政策扩散研究奠定了基础。

   2.以过程为导向的公共政策扩散研究

   20世纪80年代,在总结和反思公共政策创新、公共政策趋同研究成果的基础上,不少学者开始重视公共政策转移和扩散的过程研究,关注新的政策做法是' ;%邎Z抙8LE' ;%邎Z抙它们通过怎样的政策过程才得以实行等命题。美国学者罗杰斯(Everett M.Rogers)从公共政策创新的扩散视角出发分析认为,公共政策扩散是公共政策创新活动通过一定渠道在一定社会系统成员中多次交流的过程。⑨多罗维茨(D. Dolowitz)和马什(D.Marsh)则认为,公共政策转移是一种过程,在这一过程中,位于一个时空中的公共政策、行政安排和制度被应用于其他时空。⑩西蒙斯等据此概括提出了公共政策扩散的简约定义:公共政策扩散是一个国家政策选择影响其他国家政策选择的过程。(11)

   同时,政策扩散活动在时间、空间和组织层级方面的发展过程,也成为学术界的关注点。布朗(Lawrence A.Brown)和考克斯(Kevin R.Cox)提出创新活动扩散过程的三条经验性规律:在时间维度上呈现S形曲线;在空间维度上表现为“邻近效应”;在区域内出现“领导者—追随者”的层级效应(12)。另外,有学者还提出若干关于公共政策创新扩散过程的基本模型,主要包括全国互动模型、区域传播模型、领导—跟进模型与垂直影响模型等(13)。

   3.以机制和动因为导向的公共政策扩散研究

   在政府活动中,为什么会发生公共政策扩散现象?政策扩散活动背后的驱动机制是什么?这些问题实际是公共政策扩散研究的过程学派和结果学派共同关注的焦点。

   在公共政策扩散机制和发生原因方面,政策扩散研究专家明特姆(M.Mintrom)指出,公共政策扩散有四种机制:从早期政策采纳者中学习;邻近城市之间的经济竞争;大城市之间的模仿;州政府的强力推进(14)。大卫(Marsh,David)等认为,公共政策扩散主要有四种机制:学习、竞争、强制和模仿(15)。多宾(Dobbin,Frank)指出,有四种不同的理论可以解释公共政策扩散现象,即建构主义理论、强制理论、竞争理论和学习理论(16)。安德鲁(Karch,Andrew)则认为,要分析政策扩散现象的发生原因,需要关注地理邻近、模仿、效仿、竞争等因素和现象(17)。在公共政策扩散的驱动主体方面,安德鲁(Karch,Andrew)认为全国性组织、政策推动者和中央政府组织等政治力量推动了公共政策扩散(18)。安德鲁尤其强调官员在公共政策扩散中的作用,他指出,一项政策之所以发生扩散,一是因为制定政策的官员们相信不同国家、地区或者部门之间具有共同的公共政策特征,比如政治和人口相似性,从而出现简单的政策模仿;二是这些官员认为,特定公共政策具有成功的政策绩效,从而追随这些政策,由此形成政策复制和政策学习现象;三是官员为了与其他地方或者部门政府进行竞争(19)。明特姆认为,公共政策推动者在表达创新性政策观念并且将其列入政府议程的过程中发挥着重要作用(20)。多罗维茨等分析认为,在公共政策转移活动中有六类主要行动者,即民选政客、政党、公务员、压力集团、政策推动者或专家和跨国组织(21),正是这些行动者,构成了公共政策扩散的驱动主体。

   虽然国际学术界的公共政策扩散研究已取得颇为丰富的成果,但是,相关研究还存在着发展和深化的空间:

首先,相关学者对公共政策扩散机制和动因的解释缺乏一个清晰且有共识的理论框架,而且对于公共政策扩散机制分类看法各异,有学者认为,政策扩散是由内部因素和外部环境两类因素决定的;有学者提出,政策扩散机制发生的动因包括内部因素、邻近区域影响和全国互动;有学者主张四分法,即把学习、竞争、模仿和强制归结为政策扩散的主要机制;还有学者在四分法基础上,增加了社会建构因素。这种状况影响和制约了相关研究者之间的学术对话。其次,理论研究与实证分析脱节,成为目前公共政策扩散研究中的突出问题。(22)公共政策扩散理论分析与国家、地区或者部门的公共政策扩散实践活动没有实现紧密结合,理论框架有待公共政策扩散实践的验证。再次,更为重要的是,关于中国公共政策扩散的理论研究几为空白,亟待开拓。当前,公共政策扩散理论研究的研究对象和建基背景,基本是英美等西方国家的政策活动,忽视了中国这样迅速发展的最大的发展中国家政府公共政策扩散的研究。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京大学学报:哲学社会科学版》2013年06期

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