王浦劬:防治“非典”时期的政府双重管理问题分析

选择字号:   本文共阅读 212 次 更新时间:2015-07-03 22:59:05

进入专题: 防治非典型传染性肺炎   政府双重管理   政府管理改革与发展  

王浦劬 (进入专栏)  

   【摘要】非典型传染性肺炎的防治,要求政府进行危机管理。与时同时,非典型传染性肺炎尚未形成政府管理环境中的极度危机环境,因此,在防治非典型传染性肺炎时期,社会和政治的稳定和发展,又要求政府承担常态环境下的公共事务管理,由此形成了防治非典型传染性肺炎时期政府双重管理的要求和任务。政府管理的常态环境与非典型传染性肺炎一类危机造成的危机环境之间有不同的特点,因此要求政府对于两种不同的管理在体制、政策、能力等方面进行明确区分和定位,按照不同的公共事务进行不同的管理。同时,政府管理的这两种环境又具有相互联系,这就要求管理者根据两者相互联系的特点和非典型传染性肺炎危机的特性,在两者相互联系的若干方面明确不同管理的要求。

   【关键词】防治非典型传染性肺炎|政府双重管理|政府管理改革与发展

   作为一场突如其来的自然灾害,非典型传染性肺炎不仅检验着人类认识和驾驭自然现象及其发展规律的能力和水平,尤其是公共卫生技术和科学发展水平和能力,而且对于自身的社会组织、体制和对策提出了严峻的考验和挑战,由此形成了社会的政治、法律、经济、文化、道德和心理等多方面的课题。由于政府具有的权威的合法性、严密的组织体系、高度的动员能力和集中的公共力量,在抗击和防治非典型传染性肺炎过程中,政府管理的对策和行为具有举足轻重的影响,因此,正确把握防治非典时期政府管理的特点,并且在此基础上采取具有针对性的有效政策措施,无疑具有特殊重要的意义。

   在政府管理的实践中,其管理体制、行为和政策通常与管理环境有着密切联系,政府管理的体制和机制设定、政策和对策选择以及任务和议程确定,都是在与管理环境的不断互动的过程中实现的。因此,认识和确定非典型传染性肺炎防治时期的政府管理,应该以全面准确把握政府管理的环境和公共事务的特性为前提。

   就政府管理的环境而言,人们从不同的角度和标准出发,可以对其进行不同类型的划分,如按照环境的自身属性,可以划分为自然环境、制度环境和人文环境,按照环境对于政府管理影响和要求的层次,划分为政府战略管理的环境和具体管理的环境,而按照政府管理对象和公共事务的特性、状态和影响,又可以划分为非危机环境和危机环境等等。由于非典型传染性肺炎具有的突发性、高度危险性和急迫时间性,因此,应该从非危机环境和危机环境出发,来分析和把握非典型传染性肺炎防治时期的政府管理的环境。

   通常所说的政府管理和非危机环境,是政府管理范围内的社会和自然状态处于常态下的管理环境,而政府管理的危机环境,则是自然灾害或者社会冲突等灾难性事件造成的政府管理环境,按照美国危机管理专家查尔斯.F.赫尔曼(CharlesF.Hermann)和詹姆斯.A.鲁宾逊(JamesA.Robinson)的定义,对于管理来讲,危机事件具有三个方面基本要素:1)威胁主要利益或者造成严重后果;2)作出反应的时间有限;3)事出突然,具有意外性。(注:CharlesF.Hermann,"SomeIssuesintheStudyofInternationalCrises",andJamesA.Robinson,"Crisis:AnAppraisalofConceptsandTheories",inCharlesF.Herman,(ed.),InternationalCrises:InsightsfromBehavioralResearch(NewYork:FreePress,1972)。)当政府管理的范围内出现这一类型的事件时,政府管理的危机环境随之产生。

   同时,因为自然和社会生活中的灾害、冲突和灾难性事件对于社会生活的危害和对于政府管理的冲击又有程度上的差异,所以造成了政府管理的不同程度的危机环境。

   因此,政府管理环境是否发生危机性以及危机程度和烈度如何,可以在危机环境的意义上构成政府管理环境可能状态的谱系,这个谱系如图所示:

  

   图中,N表示政府管理的常态环境,C1表示低度的危机和冲突环境,C2表示中度的危机和冲突环境,C3表示高度的危机和冲突环境,C4表示极度危机环境,比如内外部战争状态和毁灭性的自然灾害。

   政府管理的环境状况处于这一谱系的不同位点上时,对于政府管理的体制、行为和政策往往有不同的要求。一般来说,在这个谱系的两极上,政府通常实行的是单一体制管理,这就是说,在N这一代表常态环境的位点上,政府管理是以常态的单一体制运行和进行管理的;在C4这一代表着极度危机的环境下,政府往往实现管理体制、行为和对策的根本性改变,完全放弃常态环境下的管理体制而转向单一的政府危机体制管理,比如战时军事管制体制或者全面的危机管理体制。而在这两极之间由C1、C2和C3表示的低度危机环境、中度危机环境甚至高度危机环境下,社会和公共事务往往呈现常态和非常态并存并且交叉影响的状态,这就要求政府同时承担常态的公共事务和非常态的公共事务的管理,从而要求政府进行两套体制的同时运行,两类管理行为和公共政策的同时采行,由此形成了政府的双重管理。

   就非典型传染性肺炎的发生和发展来看,一方面,它在时间上的突发性,对于人民生命和健康的危害性,传染的迅速和广泛性,对于社会正常秩序和政府管理的冲击性,遏止和抗击的巨大资源要求,尤其是其传染的潜在高风险性,使得它成为社会运行的高度威胁和危害因素,造成了政府管理的公共危机环境,从而使得防治和抗击非典型肺炎成为公共事务的重要议题,“要把防治非典型肺炎的工作,作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事,切实抓紧抓好。”(注:胡锦涛广东考察:心系群众安危全力防治非典,新华网:中央领导防治“非典”指示汇总——始终把人民群众的安危冷暖放在心上。)由此要求政府管理以危机管理的方式和体制对于社会进行管理。另一方面,我们也应该看到,非典型传染性肺炎的传染还是具有区域上的差异性,具有科学意义上的可防治和抗击性,具有(相对于地震、海啸、战争等)时间上的可处置性,以及实际危害的有限度性(相对于其他自然灾害,甚至相对于病毒性流行感冒的实际危害而言),因此,其对于我国整体社会秩序和政府管理尚未形成极度危机的环境和冲突。就此而言,非典型传染性肺炎的发生和发展,虽然形成了政府管理的危机环境,但是,并没有形成和发展为全面极度危机环境,其基本上处于C1-C3的区间,这就形成了政府在防治和抗击非典型传染性肺炎时期的双重管理的模式。

   由于正常的社会公共事务与危机性公共事务的特性及其对于社会的影响的具有差异性,因此,在常态环境与非常态环境并存的条件下形成的政府的两种管理,也具有各自的不同特点:就其目标来说,政府的常态管理实现的是社会和政治的稳定和发展,而政府的危机管理实现的是危机及其危害性的消除和限制;就其时限来说,政府的常态管理通常是与社会生活的节奏同步的。而政府的危机管理则由于危机事件的突发性和急迫性,常常特别要求限定时间内政府管理的有效性;就其法律依据来说,一国的大多数法律和法律法规的大多数规定通常都是针对社会和政治的正常状态制定的,而政府的常态管理通常依据的是这些法律和法规的内容和规则。而政府对于危机事件及其造成的危机状态的管理,依据的往往是特定的法律法规或者专门的法律规定,比如宪法和有关法律关于社会和国家的紧急状态及其权限的规定;就其要求的政府能力来说,常态下的政府管理要求的是政府管理的一般意义上的能力,而政府的危机管理要求的是政府在危机事件和环境下的特殊的能力;就其实施的体制和方式来说,政府的常态管理运行的是统分协调的日常体制,而政府危机管理则要求强有力的相对高度集权的体制;就其对于公民的权利限制来说,在常态环境下,政府以最大限度地保障公民的法定权利为原则,而危机状态下,出于维护公共利益和处置危机的需要,在保障公民的最低限度权利的前提下,政府需要依据有关法律法规,从管理、政策和行为等多方面对于公民权利进行限制。(注:参见许文惠、张成福主编:《危机状态下的政府管理》,中国人民大学出版社1998年版第82页。)

   另一方面,在常态环境与非常态环境并存的条件下运行的政府双重管理,相互之间常常又具有高度联系性,这种联系集中体现在双重管理在主体上的同一性、双重管理的互为条件性、双重管理对象的叠合性和双重环境的变动性等方面。

   从管理主体来看,虽然在管理的体制和运行上,政府可以针对不同的公共事务启动不同的体制和机制,采取不同的政策和方式进行不同的处置,但是,这两类管理的决策者和决策的实施者却都是由同一主体承担和进行的。尤其对于政府的高层决策者来说,政府管理的这两类决策和贯彻实施,常常是由同一领导和决策角色进行的。

   从双重管理的互为条件来看,在危机性事件发生和发展时,政府有效承担常态的管理职责和任务,是保证社会秩序和政治稳定,保证政府管理体制有效运行和政策措施得到切实实施,进而使危机处理政策和措施得到有效贯彻的基础和前提。另一方面,由于危机事件对于社会经济、政治和心理具有的高度危害性,因此,政府只有迅速果断有效地遏制和消除危机,才能保证社会恢复正常状态。如同温家宝总理在分析防治非典型传染必肺炎的意义时所指出的那样,“预防、治疗和控制非典型肺炎,直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全,直接关系改革发展稳定的大局,直接关系国家利益和我国国际形象”。(注:温家宝:坚决打好同“非典”疫情作斗争这场硬仗,新华网北京4月13日电。)

   从双重管理对象的叠合性来看,虽然在理论上,人们比较容易区分社会的正常公共事务与危机性公共事务,但是,由于政府管理的对象首先是社会成员,在常态环境和危机环境并存的情况下,常态性的公共事务要求和危机性公共事务要求的载体往往是同样的社会成员,这就使得社会成员往往既是政府进行常态管理的对象,又是政府进行危机管理的对象。

   从双重环境的变动性来看,在双重管理过程中,政府管理的双重环境不是静止的,而是不断发展变化的,尤其是在危机性事件遏制和控制具有社会和技术上的困难,其具有蔓延发展的可能的情况下,政府管理的常态环境与危机环境在空间、时间、人群分布和程度上都会发生变化,从而引起政府的双重管理在管理幅度、层次、程度上的变动。

   政府双重管理的差异性与相互联系性的特点,对于防治非典型传染性肺炎时期的政府管理具有特定的启发意义:

根据政府双重管理的差异性可知,在防治非典型传染性肺炎时期,政府的双重管理应该明确定位,严格区分正常的公共事务管理和防治非典型传染性肺炎这一危机性公共事务管理,并且针对这两种不同特性的公共事务,根据不同的法律法规,运用不同的体制、政策和方式,贯彻不同的管理目标,施行不同的管理和社会规制措施。显然,这种区分是既保障社会稳定发展,又正确有效地遏制和抗击非典型传染性肺炎的管理的前提。只有从这个前提出发,才能“做到既不掉以轻心、又不惊慌失措,既要控制疫情、又要稳定人心,既要广泛动员、又要扎实工作,既要突出重点、又要统筹兼顾。”(注:曾庆红谈非典防治:既要控制疫情又要稳定人心,中新网北京4月29日。)而如果两种管理的错位,或者表现为按照常态管理的体制、政策、方式来管理和防治非典型传染性肺炎这一危机事务,则无疑会造成麻木不仁和懈怠延误,导致危机的发展,从而引起更大的危机,或者表现为把危机管理的体制方式和政策不适当地应用于社会生活的所有方面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京大学学报》2003年03期

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