王浦劬:以治理民主实现社会民生

——我国行政信访制度政治属性解读
选择字号:   本文共阅读 748 次 更新时间:2015-07-03 22:44:50

进入专题: 行政信访制度   治理民主   社会民生  

王浦劬 (进入专栏)  
因此,多方面促进两者之间的良性互动,即是这一制度安排的重要职能。

   (4)国家公共权力与公民权利的双边规范和约束职能。通过信访制度,国家与社会、政府与公民实现相互约束,使得公民以信访形式,监督政府、事业单位或者社会组织的公务人员相关职务行为,实现政治权利约束公共权力,使得政府以治理民主实现公民民生要求。由此,“作为国家权力主体的公民直接参与到政府行使政权的过程中,以防止行政权的滥用便是一种历史演进的必然逻辑”(22)。与此同时,国家要求“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序”(23),以此约束公民的权利实现行为。此外,信访制度对于政府工作人员与公民的双边约束,还体现在信访的双边究责方面。(24)信访制度正是通过政府与公民两者之间的双边规范和约束制衡,逐步实现治理的民主和法治化,培育公民精神,达成公民民生要求和权利主张及其行动的理性化。

   (5)国家公共权力与公民权利的双边均衡和适配职能。通过行政信访制度,不仅促进公共权力的民主和法治发展,促进公民民生和权利的成长发育,同时积极促进两者之间在发展过程中的均衡和适配性,使得国家治理与民主同步成长,公共权力有效程度与公民权利实现程度同步发展,公共治理的民主程度与民生达成的程度同步实现。

   由此可见,我国行政信访制度正是以对于国家与社会、政府与公民关系的这些双边辩证互动职能,使得我国的治理民主与社会民生得以有机结合和交互促进。

   再次,关于行政信访制度内含价值的辩证。

   政治制度不仅是政治权力或者公民权利主体运行的规则依托,而且是政治权力或者公民权利的内在价值主张的规范体现和汇集荟萃。据此可知,行政信访制度不仅是国家与社会、政府与公民的双边授权制度,而且是其双边赋值制度,其政治属性也蕴涵在其内在价值及其相互关系方面。

   关于行政信访制度的内涵价值,相关研究亦有不同探讨。有学者分析了信访制度作为中国特色社会主义法治的制度安排,认为其价值取向应该是“以人为本”的民主理念、“程序正义”的法治理念和“方便快捷”的效益理念。(25)有学者分析信访制度功能的主导性价值时认为,信访制度的价值主要在于权利的保障、秩序的维持和正义的实现。(26)也有学者认为,“公正价值是信访制度建设的根本和灵魂”,为此,“公正价值观的确立是信访制度合理性存在的重要支点”。(27)

   就这些观点来看,它们对于行政信访制度内涵的价值确认,明显存在着特定的预设性前提,即认为行政信访制度是特定的法治制度。正因为如此,它们对于信访制度内含价值的确认,基本是在法制精神和原则意义上进行的。这些观点对于人们认识行政信访制度的法治属性和价值无疑具有重要意义,不过,作为中国特色的政治制度,行政信访制度内含的并不仅仅是法制意义上的价值,而作为具有公共性的行政管理制度,行政信访制度也不仅仅具有单一价值,因为在公共生活中,“一项制度可以兼容多种价值,多项制度产生合力又对多元价值的实现有着更大的助推”(28)。

   拓展行政信访制度内含价值的分析,需要把法制价值分析视角转换为国家与社会关系分析视角,在社会公共政治生活管理意义上,从国家与社会两个维度的双向重叠赋值、相互矛盾而又相互协同出发,辩证分析行政信访制度的内涵价值。由此分析,行政信访制度内涵价值具有如下辩证统一构成内容和特点:

   (1)公益与私益价值的矛盾统一。在社会公共政治的背景下,作为公共行政制度构成的行政信访制度,具有根本的公共利益价值属性。另一方面,作为满足和实现公民权利诉求的特定行政制度,行政信访制度在实现公民关于公益诉求的同时,更多的是满足和实现公民的私益诉求。在这其中,公共利益与私人利益的矛盾性是显而易见的。不过,公益性与私益性之间也存在同一和促进关系,公益性按照公共性规范予以实现,往往是私益性得到合理实现的前提。而私益性的合理实现,又会成为公益性得以强化的基础。实际上,这种矛盾统一关系的核心,在于两者合理平衡于制度化的公共理性,这就使得公益价值与私益价值的矛盾统一联系,复合内含于代表和体现公共理性的行政信访制度,要求信访工作“正确处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系,统筹兼顾各方面群众的利益”(29)。

   (2)秩序与自主价值的矛盾统一。一般来说,秩序和稳定是政治权力治理社会的内在价值取向和要求,作为行政管理权力制度体现的行政信访制度,在政治制度安排和设置意义上,天然具有秩序和稳定的价值追求和内涵。不过,行政信访制度的独特性在于,它同时又是民主和民生权利实现意义上的治理制度,从社会和公民的维度出发,可以发现,社会和公民赋予这一制度以实现其法定范围内权利主张和要求的自主价值。

   权力治理的秩序与权利实现的自主,在特定条件下具有相互矛盾性,在公正合理方面存在某些缺陷的政治秩序,可能妨碍公民权利的自主价值实现,由此使得治理的秩序价值也难以得到实现。另一方面,这两者之间又具有彼此促进和强化的联系,公正合理地保障、促进和维护公民权利自主价值实现的政治秩序,自身也会不断得到强化和实现。因此,公正合理的信访制度设置和运行,实际正是双边价值理性互动的机制。

   (3)权威与民主价值的矛盾统一。作为以科层制原则构建的行政管理制度,行政信访制度天然地具有权威的价值内涵,具有权威与服从的价值导向和运行规则。但是,作为政治权力与公民权利双重复合的制度,行政信访制度同样天然地具有民主价值,具有公民政治权利平等实现的民主导向和民意达成价值,诸如行政信访中的吸纳公民政治建议和监督意见机制、对于信访问题的及时回应机制、接访和处理信访问题的责任机制等,无疑都是这些价值的制度体现。

   相互排斥和矛盾是权威与民主价值的经常联系方式,但是,在社会主义民主政治和治理中,政治权力的权威又恰恰来自于社会公众的政治认同和民权的平等实现。与此同时,民主的实现同样需要权威的达成和贯彻,在民主的运行中,“民主制度必须是包容性的:它们必须接纳所有的利益、理念和认同……而且它们必须是权威性的:它们必须提供一个有效的机制,达成和贯彻共识”(30)。选举民主、代议民主和法治民主固然是这样的机制,以沟通、协商、监督为主要特征的治理民主,也同样是这样的民主机制。而在治理民主中,核心问题是“如何把对于民主的追求与对于权威的需求协同起来”(31)。行政信访制度,则是这种价值协同的制度建构。

   (4)效率与公正价值的矛盾统一。作为奉行效率为支配性价值的行政管理制度,效率和效益无疑是行政信访制度的重要价值内涵。行政信访制度中关于接访、处理、转达、督办机制、信访事宜“属地管理、分级负责、对口办理”、“谁主管、谁负责”、“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则和信访绩效考核制度,如此等等,都在不同意义上体现着行政管理的效率效益价值。与此同时,行政信访制度也是公民权利实现的法律制度,为此,只有奉行和信守公正价值,才能达成信访制度的管理有效性和优效性。

   行政效率效益的价值与公正价值的相互排斥性,无论在程序正义还是在实质正义意义上,都客观存在于其相互关系中。行政运行的效率效益价值,常常具有忽视或者超越程序正义处理和解决问题的内在冲动,同时,它们也具有为了自我实现而销蚀实质正义的蔓延趋向。与此同时,在现代社会,行政效率效益不仅意味着成本/收益之比,而且包含着行政运行公平正义与否之衡,失去公平正义的行政,其效率和效益也就失去了核心价值。就此而言,行政效率效益与公平正义又是相互依存和彼此促进的。行政信访制度的有效管理和依法治国的双重特性,实际建构了行政效率效益与公平正义的矛盾统一关系。

   公益、秩序、权威和效率,构成了人们判别行政信访制度内含的治理价值依据,而私益、自主、民主和公平正义,则是人们识别行政信访制度内含的公民权利价值标志。在治理的意义上实行民主,在社会的意义上实现民生,是国家与社会、政府与公民赋予行政信访制度的双边复合意蕴,也是这些价值通过行政信访制度交汇形成的政治意义结构,正因为如此,有学者深刻指出,“信访制度是政府的良心机制之一”(32)。因此,行政信访制度,既是这两组相互矛盾统一的价值的载体,又是达成其相互良性协调和统一的重叠共识的转换和合成机制。“价值是抽象的,但制度却是具体实在的,通过制度的设定达到价值的共处是可行的、有效的。”(33)

   综上所述,国家与社会、政府与公民的相互关系在行政信访制度基础、基本职能和内含价值层面的互证和辩证显示,这一制度具有如下政治属性:

   首先,行政信访制度是具有政治性格的行政制度。从相关法律法规来看,行政信访制度原本是一项行政管理制度,是政府治权运行和实现的制度。但是,从实际情况来看,行政信访体系实际是执政党与政府合一的权力体系,我国党政关系的特点,使得行政信访体制并非纯粹的行政体系,而是具有政治性格的行政治权系统,这种政治性格集中体现在:行政信访制度是执政党实施科学民主依法执政,贯彻国家治理战略,维护社会政治稳定、安全和秩序的制度载体,因此,它是执政党的执政机制和政府行政机制的合成。是社会主义政治民主与行政民主的统一。另一方面,行政信访制度的政治性格,也体现为这一制度是信访人的民主民生权利主张和实现的制度安排,是信访人权利主张联通执政党和政府制定、运行和调整相关政策,监督公职人员行为的政治途径。

   由此可见,行政信访制度虽然是行政管理制度,但是,它却是负载着我国政党政治、政府政治和公民政治的特殊行政制度。民主政治与民生政治的双重互动和辩证作用,使得这一制度成为治理民主与民主治理交汇的制度,成为治理的政治和政治的治理融通的制度。因此,行政信访制度既是政府行政管理制度,也是国家政治管理制度。

   其次,行政信访制度是具有国家与社会、政府与公民双重属性和人格的制度。

   我国的行政信访制度位于政府与公民、国家与社会之间,以社会的公共治理与公民的权利实现作为制度基础,这就使得其具有国家与社会双边制度联系和对接的特点,具有政治权力与公民权利的双重政治属性。进而言之,信访的制度和机构既是社会和公民的代表者和代理人,也是执政党和政府的代表者和代理人,因此,信访制度和机构具有国家与社会双重人格合一和相互实现的政治特性。

   新世纪以来,信访工作奉行以人为本的科学发展观,适如执政党所强调的那样,信访工作者应该“始终把人民利益放在第一位,切实把信访工作作为党的群众工作的重要组成部分、把信访问题作为现实的民生问题,带着对群众的深厚感情,更加积极地回应群众提出的合理诉求,更加主动地解决好群众的现实困难,使改革发展成果更好地惠及广大普通群众”(34)。在不断发展和完善过程中,行政信访制度中的公民权利实现面向实际正在得到逐步加强。

   再次,行政信访制度是以治理民主实现社会民生的政治制度。

行政信访制度的双重政治属性和政治人格,在制度属性上是怎样有机结合为一体的呢?对于行政信访制度的制度基础、基本功能和内含价值的辩证分析可以看出,行政信访制度具有公共权力的治权特性和承担功能的公共治理特性,同时也具有信访人私人权利期望通过公共权力得以维护、实现和救济的特性。(35)在这其中,作为治权的行政信访制度的运行内容主要是实现社会民生,而公民在通过公共权力实现其主要体现为民生内容的私人权利时,又要求和约束政治权力的运用和运行遵循公民对其的民意要求、民主规则和公共价值,即实现民主的治理。如同政治学家罗伯特·A·达尔(Robert.A.Dahl)所论述的那样,(点击此处阅读下一页)

进入 王浦劬 的专栏     进入专题: 行政信访制度   治理民主   社会民生  

本文责编:wenhongchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/90110.html
文章来源:《北京大学学报:哲学社会科学版》2011年06期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统