华生:我们需要什么样的土地制度?

选择字号:   本文共阅读 846 次 更新时间:2015-07-02 21:08:53

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而城市天生的属性就是人员的高度流动性和开放性。它与乡村稳定封闭的环境中界定的集体所有制正好相反。试想,当一个农村的村庄变为一个城市社区后,原本按地域出生概念划分集体成员的农村集体所有制如何还能存在?享受这个集体土地权益的是今后不断流动的社区居民还是此前的许多已搬走的老集体农民?特别是在现行农村"增人不增地,减人不减地"政策下将土地一次永久确权颁证给农民之后,土地权利只能归属于这些当时参与了分地的老集体农民,此后的新成员就没有集体土地权利了。几十年后随着老集体成员先后离世,土地权利由子女继承那就是私有制,如果人去世就收回土地权利,那也没法再对已变为城市社区里不断流动的居民分配。故土地集体所有制在城市中是无法延续的。实际上现在城郊进行城市化开发的?村集体,都纷纷让大家以土地权利入股,搞成了所谓的股份合作制。而且现已明确,新一轮农村政策改革的重点就是进行农村集体产权的股份合作制改革。其实股份合作制就是股份制。股份制当然有合作。但股份制从来以私有产权为基础和前提。不可量化的集体所有制与私人产权基础上的股份制本来是格格不入的两回事。故集体产权的股份制改造实际上已经是集体所有制的终结,是用股权的形式将土地等财产产权私有化了。农村的集体所有制本来是改革前传统体制的遗产,在社会主义市场经济条件下只是一种过渡形式,对此我们应当有清醒的认识。
  因此,农村土地进城之后要么是国有,要么是私有,无法真正长期保留集体所有。我国城市土地国有,居民拥有可使用、可转让、可抵押的土地权利,这与西方市场经济国家土地的地面权交易或租地建筑(leasehold)的权利完全一样,与市场经济完全兼容,在法律上也有充分保障。故土地国有与市场经济的兼容不成问题。但农村土地进城后仍为一部分农民集体所有反而会产生一系列矛盾。因为很显然,或者城市土地像今天这样全部为国有私用,或者将来城乡居民宅地都可以直接允许私人所有权。这二者都是可行和公平的土地权利制度安排。如果原城市居民只能拥有城市国有土地使用权,而农民变居民后既可购买拥有国有土地使用权,又可拥有集体土地所有权,这就带来了同一城市不同居民之间权利的不公平和不平等的问题。因此,与现在许多打着集体土地旗号讲公平权利的道理相反,城市化土地国有私用或居民用土地今后直接私有都有利于城市化转型和人转,而唯独土地的集体所有制从趋势上看无法存活。现行关于集体土地进城的改革政策思路需要重新审视和修正,否则徒然添加折腾和混乱。
  要成功地实现人转即城市化转型,城市内部的公共产品和服务的均等化,中心城市与卫星城市乃至不同城镇相对于人口的服务均等化,最后到全国城乡人均公共产品的均等化,恐怕是一条不可避免的发展道路。
  4土地公共投入均等化有利人转,土地公共投入高低悬殊有碍人转
  现代城市地租理论的研究认为,在一个最优规模的城市中,总地租等于社会公共品的投入,这一点也符合我们直观的判断:地价高昂的大城市也是公共财政、公共设施、公共服务和公共产品投入最多最集中的地方。就如2008年北京奥运会之前,随着巨量资金的预期投入,就有知名地产商预计,北京房价地价将会迎来新一轮飙升,结果很快也得到了验证。总之,与肥沃程度及运输成本决定农业社会的地租完全不同,城市地租是由公共品投入决定的。
  人们往大城市聚集,是因为大城市能提供更大的规模经济和更好的文化生活。所以我们在一些欧洲小国看到,一个首都往往就聚集了一个国家近半的人口。但像中国这样十几亿人口的世界大国就肯定不行,因为我们遇到了在既定资源和技术条件下城市规模的人文和生态的瓶颈。因此,中国抑制大城市特别是特大城市的发展有其客观合理性。但是,如果我们用各种其中主要是行政手段限制大城市的人口流入,同时又将公共产品进一步向大城市集中倾斜,这样就会造成更大的公共产品提供的落差,导致人们渴望进入的城市其户籍制度是封闭的,无法进入,而政府鼓励人们转移落户的中小城市由于公共产品投入不足,人们并不愿意移往。这样,人转即城市化转型同样会受阻。
  其实,发达国家与发展中国家的最大差距不在城市特别是大城市,而在于乡村和小镇。发展中国家的旅行者往往惊叹的是在发达国家的任何一个乡镇角落,其公共产品和服务的水平和覆盖相对于当地不多的人口而言,依然到位。而在我们这样的发展中国家,即便只要离开首都北京城市中心几十公里,公共产品的供给相对于人口比例而言,已经有天壤之别。因此,要成功地实现人转即城市化转型,城市内部的公共产品和服务的均等化,中心城市与卫星城市乃至不同城镇相对于人口的服务均等化,最后到全国城乡人均公共产品的均等化,恐怕是一条不可避免的发展道路。这样就需要对我们今天公共财政与公共品投入的方式进行根本性的反思和调整,首先从中心城市与卫星城市的城市群人均公共服务均等化出发,来设置城市化布局和引导人口的市场化迁移与融入。

     本文为华生《新土改:土地制度改革焦点难点辨析》一书序言
  来源:文化纵横

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