王卓君 孟祥瑞:全球视野下的国家治理体系:理论、进程及中国未来走向

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王卓君   孟祥瑞  
主张采用私营部门成功的治理方法和治理机制,竞相推行企业化竞争性治理改革。竞争性治理体系是指在对科层治理体系批判性反思的基础上,将市场的竞争机制和私营部门的治理方式引入国家治理体系,通过强化治理主体的内部竞争与合作来实现有效治理的治理结构和模式。英国是最早运用竞争性治理理论推动治理改革的国家。1980年,英国撒切尔政府主导了以消减政府规模、强化市场力量和创新财政管理享誉全球的市场化变革,并得到其继任者梅杰政府与布莱尔政府的承继与深化。《雷纳评审计划》(1979)、《公民宪章指南》(1988)、《竞争求质量白皮书》(1991)等勾勒出较为完整的市场化治理轮廓,搭建了竞争性治理体系的整体性框架。1988年,新西兰依据政府颁布的《政府部门法案》为改革纲领,借鉴企业化管理的制度和方法,提升了国家治理能力与治理绩效。1989年加拿大政府通过了名为《加拿大公共服务2000》的治理改革纲领,打破了科层治理体系单向度的等级指挥关系,建立了多元治理主体的竞争机制。美国克林顿政府于1993年成立“国家绩效评估委员会”用以指导市场化改革与政府治理革新,为完善竞争性治理框架提供了实践借鉴。从而,西方现代国家纷纷通过一系列的治理变革,共同构建起重市场化而非官僚制、重竞争而非权威、重分权而非集权的竞争性国家治理体系,并将其奉为国家治理的有效模式。

   伴随政府、市场和社会变化过程的相互依赖性、嵌入性和偶然性的凸现,加之“层级化溢出效应”的蔓延与市场失灵的局限,竞争性治理体系也逐渐暴露出不适应性,其治理理念、治理模式和治理手段均受到了普遍的质疑与挑战。“帕特里克·登列维(PatrickDunleavy)等人甚至通过对美国、英国、澳大利亚、新西兰等发达国家的实证考察认为,企业化治理模式已经终结。”[14]此时,治理唯有在网络才可形成协作机制,实现国家治理资源配置的优化,因为“网络为相互依赖行动者互动与水平维度的利益协调提供了框架。”[15]网络治理理论认为,网络治理体系是网络治理研究与改革实践相结合的产物,是一系列公共和私人行动者集体行动的结果,是处于科层治理与竞争性治理之间的一种中间体。网络治理体系既不同于竞争性治理刻意地追求竞争与分权,也不同于科层治理单向度地强调效率与权威,而是兼具二者的双重特性,强调治理主体多中心化、治理方式协作化、治理责任分担化、治理资源共享化;打破了新公共管理和传统公共行政之间截然二分的思维定势,是“看得见的手”(科层治理体系)与“看不见的手”(竞争性治理体系)的“握手”(网络治理体系)。从实践层面看,澳大利亚政府发布的《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书中就包含着浓厚的网络治理意蕴,其强调政府、市场与社会等多元治理主体的集体行动,呼吁重视治理主体行动的多层次性和异质性。英国则强调治理主体的合作与交流,力图打造世界级的治理体系与公共服务,这在内涵上已经走向了国家治理的网络治理模式。

   20世纪90年代中后期以来,西方国家开始了一场旨在应对治理结构碎片化、治理主体分散化、治理机制单一化,寻找“治理协调与整合机制”的改革运动。从经验层面看,网络治理体系更趋向于职能分化与专业分工,并有不断加深功能裂解型治理的趋势。这种功能分化滋生的分散化思维的滥觞及实践层面治理的碎片化,成为了网络治理体系的阿喀琉斯之踵,不能适应信息社会和后工业社会整体性治理的要求,因而一时兴盛的网络治理体系日渐式微,整体性治理范式日益凸显。整体性治理体系是“一种以整合、协作和责任为治理策略,充分体现包容性和整合性的治理模式。”[16]整体性治理从政府、市场和社会的多重维度构建整体性责任机制,为公众提供无缝隙而非分离的整体性服务,强调治理主体内部与层级之间的协同,进而建立起一整套国家治理框架。根据整体性治理研究的旗手、英国著名学者希克斯的理论,整体性治理体系作为一种新的治理模式与思维方式,既是对传统科层治理、竞争性治理的衰落以及网络治理所造成的碎片化的战略性回应,又是国家战略与意识形态的映射,体现了治理价值伦理和方式方法的根本转变。从实践层面看,英国率先按照整体性治理理论尝试整体性治理体系的构建。1997年,布莱尔政府颁布的《现代化政府政策白皮书》指出必须强化治理主体间的合作,并决定用“整体性治理”体系替代“竞争性政府”模式。继英国之后,美国、荷兰、德国等现代国家也根据各国的国情,运用整体性思维制定国家治理策略。于此,整体性治理逐渐演变成现代国家治理的目标模式。

   国家治理体系的谱系变迁既是工具理性意义上制度取向与举措安排的革新,又是意识形态意义上治理理念与公共价值的重塑,提升与丰富了国家治理的理论内涵与实践意旨。政府、市场、社会始终是形塑国家治理体系的核心要素,三者之间的相互博弈与内部权责关系的制衡,共同维系了国家治理体系嬗变的内在张力,不仅阻止了资本力量把持政权的“市场国家”的出现,也有效地避免了“全能国家”的诞生。同时,也正是在政府、市场、社会三者的互动过程中,在社会性联结而非国家契约的基础上,拓展了各治理主体的行动空间,市场、社会所蕴含的治理功能得到了有效的释放。从全球视野来看,在反思批判科层治理体系的非人格化、竞争性治理体系的过度市场化与网络治理体系的碎片化基础上,现代国家治理将迈向注重协商与整合、价值理性回归的整体性治理,这一新型治理模式已成为现代国家治理体系嬗变的总体趋向。

  

   三、全球视野下的中国国家治理体系:问题与进路

  

   从实践层面看,我国的国家治理体系展现出了较强的治理能力与治理效能,并与我国社会主义初级阶段的基本国情相适应。从全球视野来看,“西方主要国家走的是一条‘社会造国家,国家造政党’的资本主义道路,中国走的是一条‘政党造国家,国家造社会’的社会主义道路。”[17]因此,治理的异质性与道路的差异决定了中国国家治理体系的现代化绝不是西方化,而是要具备中国自己的蓝本与特色。

  

   (一)问题:构建中国国家治理体系的挑战

  

   1.全能主义国家治理体系的路径依赖。新中国成立后,社会主义中国以苏联为范,形成了具有政府、市场、社会“领域合一”以及政府“中心限定”特色的全能主义国家治理体系。此种治理模式纵然可以在短期内可产生超凡的治理效力,但由于过分强调政府权威、等级制度与治理效率,导致了市场活力的窒息、政府严密管控社会等后果,造成了政府严格排斥市场且全面控制社会的局面。十一届三中全会以后,中国在保持本国治理特色的基础上,借鉴西方发达国家治理结构与制度举措,走向了治理现代化转型的道路。然而,由于国家治理体系存在异质属性与路径依赖效应作祟,新“移植”的西方治理模式有关内容并不能也不可能完全匹配原有的治理生态与制度安排,治理结构整体处于一种矛盾摩擦不断的“磨合”状态。为了维持政治、社会秩序与保证治理的有效性,政府自觉不自觉地扩大行政权力的行使范围,不满足于中立者与利益协调者的角色,越居市场与社会等治理主体之上,从而产生了政府治理“越位”、“错位”、“缺位”的现象。

   2.国家治理体系中市场治理的缺位。改革开放以来,我国在反思全能主义国家治理的基础上,引入市场治理机制、重视市场的治理主体地位,指向竞争与分权的竞争性治理体系的构建,进入了以经济建设为中心的发展型国家治理时期。由于市场治理理念难以短时间内融入社会的惯习、伦理价值等非正式制度,因此转轨中的市场治理是在制度设计、调整和执行过程极其不稳定与不确定的条件下展开的。尽管自党的十四大始,国家就多次着重提出市场在国家治理中的主体作用,十八届三中全会更是特别强调市场在资源配置中起决定性作用。但无论是在理论认识层面还是在实践操作层面,我国的市场治理都存在许多亟待解决的问题。从理论上讲,市场在资源配置中起决定性作用,但何为决定性作用,这种作用又如何体现,其实是比较含糊的;从实践层面来说,政府出于政绩考评与治理效率的需要,往往忽视市场治理规则及其执行手段,直接参与、影响甚至控制经济活动。因此,如何完善社会主义市场经济体制,完善市场治理结构及其制度安排,是进一步深化改革,构建现代国家治理体系必须破解的难题。

   3.社会多元治理基础薄弱。依据整体性治理范式,良好的国家治理体系应是政府、市场与社会三者各归其位,政府治理、市场治理与社会治理相互耦合且界限明确。“必须给社会以足够的自治空间,让社会按照自身的逻辑和法则自我管理、自我服务、自我涵养。”[18]但是,在高度集权的计划经济时期,国家权力渗透与蔓延到社会的所有细微角落,社会治理结构与治理方式遭到了严重的摧毁。随着宏观法律制度环境的改善,西方国家竞争性治理范式与网络治理范式的示范效应凸显,国家权力逐渐从有些领域退出,社会组织建设与社会治理模式开始复兴,公民社会迅猛发展。然而从宏观角度看,我国公民社会赖以生存的治理生态环境仍处于不断变化与转轨之中,羽翼未丰的公民社会仍然具有过渡性、嬗变性和不成熟性等特性。因此,中国公民社会普遍存在着对政府或政府延伸机构的惯性依赖,这无疑加大了全能政府治理以及各类组织的成本和负担,也让全能主义始终尾大不掉。从微观角度来看,个人既是社会的基本细胞,也是国家的公民。M.马绍尔指出“公民已经成为全球政治关注的中心……他们是建构全球民主治理和促进人权发展的主角。”[19]社会多元治理基础薄弱已经成为转型期构建现代化国家治理体系的突出难题。

  

   (二)进路:构建中国国家治理体系的若干要义

  

   1.构建中国国家治理体系的价值导向。价值导向是国家治理之基,决定着国家治理的走向。国家治理能力包括治理执行力和价值凝聚力。只有价值观,这样的国家治理体系太主观随意,也流于空洞乏力;只有制度,这样的国家治理体系是无本之木,精神空虚。中国特色国家治理体系的价值导向即创新国家治理理念,完善社会主义核心价值体系以塑造改革共识。托克维尔指出“政治社会的建立并非基于法律,而是基于情感、信念、思想以及组成社会的那些人的心灵和思想的习性。”[20]在任何一个社会中,价值和文化的力量对国家发展均具有难以替代的深刻影响。换言之,价值体系的构建和治理文化意象的形塑是治理体系现代化的首要前提。要在充分认识国家自身所积累的文化品性与文化资本的基础上,寻求现代价值体系、中国传统价值体系、社会主义价值体系三者之间的契合点,把“公平正义”、“公共利益”、“自由与活力”与“经济效率”、“增长和发展”、“秩序与稳定”同样作为国家治理体系的重要组成部分,构建符合中国现代化要求的核心价值体系。这是中国国家治理体系现代化的理念之根与价值之源。

2.构建中国国家治理体系的民主内涵。从全球视野来看,依据民主理念构建中国特色国家治理体系,是国家治理结构现代化的战略抉择和必由之路。改革开放36年来,我国的民主制度建设取得了里程碑式的进展,言论自由、人人平等、司法公正等现代核心价值理念已经深入人心。“有一种很流行观点,认为西方的民主是选举民主,中国的民主是协商民主。”[21]事实上,选举民主与协商民主在宗旨、原则、程序上有很多共通之处,这决定了它们可以互相渗透、互相交融、互为补充,二者相得益彰,统一于中国特色的国家治理体系。在此体系中,国家治理的有效性是通过公民与社会的民主参与、政府的有效回应这一双边进程而获得的。一方面,培育和完善第三部门组织,充分发挥社会中介组织作用,鼓励社会的自治组织机构的建设,建立政府与社会的相互支撑、相互协作的互动关系。另一方面,政府要在国家治理过程中,进一步完善民主决策制度,如公共决策听证制度与预算公开制度;拓宽民主参与渠道,推进政府民主行政与信息公开;强化民主监督机制,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:南京社会科学

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