李景鹏:政府的公信力是在公众的质疑中逐渐实现的

选择字号:   本文共阅读 386 次 更新时间:2015-06-20 20:55:04

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李景鹏 (进入专栏)  

   【摘要】文章强调公众的理性质疑是在一般情况下政府公信力建立过程中的一个不可或缺的必要环节。公众的理性质疑对政府的工作造成巨大的压力,促使政府积极地去改进工作。而通过政府工作的改进便会赢得公众对政府的信任,从而是政府的公信力前进一步。文章强调指出:政府的公信力的建立是一个动态的过程,而且是一个无止境的过程。在一件事情上取得了公众的信任不等于在另一件事情上取得公众的信任,永远不能一劳永逸。政府的公信力正是在公众的质疑中逐渐实现的。

   【关键词】政府|公众|公信力|理性质疑

   政府的公信力是政府实现社会管理和社会服务的重要保证。一个政府如果在公信力方面有缺失,就会给政府的工作造成极大的困难。而如果一个政府基本上丧失了公信力,那么这个政府就会面临合法性的危机。然而政府公信力的建立并不是靠政府单方面的努力就可以做到的,政府公信力的建立是政府与公众不断互动的复杂过程。因此,考察政府公信力的建立过程必须以政府与公众的关系及其互动为切入点。

   政府与公众的关系很像市场中的交易关系。在市场中,卖方与买方之间的交易之所以能够实现,就在于双方的相互信任。如果出现不平等交易或欺诈,市场就会通过重复博弈的方式来催生规则的建立从而加以纠正,使人们回到公平交易的轨道上来,重新建立起社会信任。政府与公众的关系也类似于交易关系:政府通过提供公共服务来换得公众的信任和支持,公众由于对政府的信任和支持从而授予政府对社会进行管理和控制的权力,形成管理与被管理、控制与服从的局面。这就是政府与公众之间的公平交易。从市场交易的角度来分析政府与公众的关系有一个好处,就是把政府与公众放在一个平等的地位上来看待他们之间的交往。这是完全符合现代政治的理念的。这样,政府与公众在交易过程中的相互博弈,就可以看出是平等的交易伙伴之间的讨价还价。这就可以去除传统政治中的神秘感和不平等因素,看清交易双方各自的权利和义务,从而有利于在现实政治生活中处于弱势的公众在与处于强势的政府进行博弈时,能够理直气壮地要求自己的权利。这样一种思路对于后发展国家在政治建设中摆脱传统政治观念的羁绊,推动政治从传统向现代的变迁是非常有益的。所以我一直认为政治学的研究很有必要借鉴政治经济学的分析框架,例如交易理论、经济人假设、过程分析等等。[1]这一分析框架可以为政治学增添许多新的观念,从而使政治学从注重追求真理转化为注重调节利益和政治交易;从注重零和博弈转化为注重正和博弈;从注重统治和管理转变为注重参与;从注重政治行为的政治学转变为注重制度创新;从注重研究存量变迁转变为注重研究增量变迁。[2]

   然而我们需要注意的是:政府与人民的关系不能简单地等同于市场的交易关系,不能简单地用市场交易的模式去概括政府的公信力问题。因为权力与一般的商品不同。在正常的情况下,处于交易中的商品的质与量对于交易的双方来说都是确定的(商业欺诈除外),这就为建立交易双方的相互信任提供了客观的基础。而权力则不同,权力既可能自我膨胀又可能滥用。因此,在权力对人、财、物的支配以及对整个社会的支配(即所谓的管理)过程中权力自身的质与量是很不确定的。权力通过支配所得到的利益和公众接受权力支配所得到的补偿很可能是不对等的。在这种情况下,政府与公众之间的相互信任是无法建立起来的。所以,一般商品交换的出发点是交易双方的相互信任,而政府与公众进行交易的出发点只能是公众对政府的权力的运用持质疑的态度,而不可能也不应该抱着完全信任的态度。这样,政府在运用权力的时候才有压力,才能谨慎地使用权力,而不使之膨胀和滥用。

   所谓“质疑”就是提出疑问,用通俗的话说,就是脑子里画一个“?”。质疑是信任与不信任之间的中间环节,它既不是信任,也不是不信任,而是介乎两者之间的一种中性的态度。它既可以导致信任,也可以导致不信任。在科学的领域(无论是自然科学还是社会科学),质疑是探索真理的必要前提。在社会实践领域,质疑是建立各种规则的前提。在各种人际关系中,质疑是建立相互信任的必经之路。如果人们是善于思考的而不是盲从的,那么彼此相互信任的建立必将首先要经历质疑的阶段。对于政府与公众之间的关系也是如此。只要政府面对的公众是理性的、善于思考的,那么他们对政府信任的建立也只能从质疑开始。

   在一个社会还没有建立起足以制约政府权力膨胀和滥用的有效制度和有效途径的时候,就要求公众完全信任政府是不可能的。在这种情况下,公众根据他们的实际体验和感受,对政府的行为持质疑的态度才是不可避免的。进一步说,即使社会上已经有了足以制约政府权力膨胀和滥用的有效制度化途径的情况下,作为理性的公众也不可能在政府做任何事情时也开始就完全地信任政府,。这是因为,一方面政府具有巨大的自由裁量权,完全有可能超越制度的制约;另一方面政府在运用权力的过程中决策是否正确、能力是否足够、方式是否恰当等等也可能在很大程度上损害人民的利益。也就是说,在任何情况下,公众对政府权力的运用都不可避免地会持质疑的态度。这种情况看似很不理想,但实际上却是政府与公众之间的极正常的关系。这正是现代政治与传统政治的根本区别。

   实际上,公众对政府的质疑态度正是公众监督政府的前提。从毛泽东开始,我们党的历届领导人都赞成人民对政府的监督。但是没有人民对政府工作的质疑,何来对政府的监督?政府之所以需要监督就是因为政府在运用权力的过程中有可能犯错误。政府既然有可能犯错误那么有什么理由要求公众完全信任政府呢?作为理性的公众,他们在任何时候都是对政府“听其言,观其行”的,而“听其言,观其行”不正是一种质疑的态度吗?

   因此,我们可以说公众对政府持质疑的态度正是民主建设的内在要求。民主从操作的意义上说,就是公众对政府的制约。这种制约包括三个方面,一是公众对政府官员的定期选择,这是通过选举来实现的。二是人民运用受宪法和法律保障的权利来影响政府的决策和政策的执行,也就是人们常说的政治参与。三是由公众产生的不同权力之间的相互制约。

   公众为什么要定期地重新选择政府官员?其所表示出发意思:首先就是对任何官员无限期掌握权力的质疑。也就是说,如果不能定期地让他们离开权力,他们就有可能垄断权力,从而产生权力膨胀和滥用。其次,之所以定期地对他们重新选择还表示对现任官员能否在下一任期继续胜任的质疑。正是由于这些质疑就使得对官员的定期重新选择成为民主制度中必不可少的重要环节。

   公众之所以要影响政府的决策和政策的执行即通过政治参与来监督政府,其所表示出的意思:一是对政府的决策是否正确的质疑,二是对政府是否能正确地执行政策的质疑。如果公众对政府的决策和执行百分之百地信任,也就不需要通过政治参与来监督政府了,从而是民主制这方面的内容变得没有意义。所以,对政府决策和执行的正确性的质疑便构成民主的另一个重要内容。

   由人民产生的各种权力之间为什么需要相互制约呢?也是出于对前两方面的制约是否能完全阻止权力的膨胀和滥用的质疑。所以在前两方面制约的同时,还要求各种权力之间的制约。

   政府的行为包括动机、规划、执行、效果等等各个方面,对于政府行为的这些方面公众持质疑的态度不但是不可避免的,也是合乎逻辑的。

   政府行为的动机从理论上说是为人民服务,但是由于计划经济时代遗留下来的全能主义的传统,使政府掌握着对各种社会资源的巨大支配权力,再加以市场经济的不发达,便使政府有了与社会利益对立的特殊利益,这就是各个部门和单位的小团体利益。这种部门和单位的小团体利益极大地影响着政府行为的动机。因此,必须通过公众的质疑来提起政府的警惕,使之努力摆脱小团体利益的纠缠,真正贯彻为人民服务的宗旨。

   政府的规划不但会受到小团体利益的干扰,而且还会参杂许多脱离实际的主观主义的成分,往往使规划变成推行政绩的工具。虽然有些规划也在形式上做了可行性论证,但是一般的可行性论证往往缺乏客观性而更多地去迎合领导的意图。因此对于政府的规划公众也必须持质疑的态度,从不可行的角度提出问题,来考验政府规划的客观性,只有在这个基础上,政府的科学决策才有保证。[3]

   政府政策的执行,涉及到政府的执行力和执行方式的问题。对此,公众只能通过自己的观察和体验来进行判断,而体验和观察的过程就是一个从质疑的过程。只有让公众用质疑的目光来观察和体验政府的执行力和执行方式,才能使政府有压力和动力去不断地加强执行的力度和改善执行的方式。否则,政府就会懈怠,就会在执行中不择手段。

   政府规划执行的效果有时并不是短时期可以做出判断的,在许多时候,政府执行的效果当时看来很好,但是经历一段时间之后就显示出诸多的缺点和弊病来。因此对于政府规划执行的结果也需用质疑的目光来进行审视,不可立即匆忙地下结论。

   由此可见,对于政府工作流程的各个环节,作为社会主人的广大公众必须持质疑的态度来认真地审视,才能减少政府工作的失误,促使政府兢兢业业地为公众服务。

   这样,通过公众对政府行为的质疑,促使政府不断地改进工作,便会不断地赢得公众的信任,从而使政府的公信力逐渐地建立起来并不断得到巩固。

   所以,政府的公信力的建立是一个动态的过程,而且是一个无止境的过程。在一件事情上取得了公众的信任不等于在另一件事情上取得公众的信任,永远不能一劳永逸。

   面对公众对于政府工作的质疑,我们的政府官员还很不习惯。他们往往认为,自己为公众做了好事却遭到公众的质疑,非常委屈。之所以如此是因为我们的政府官员的头脑中还充满了传统政治的观念。在传统的政治中,政府官员是“民之父母”,这是家长制在政治生活中的引申。民众只能被动地服从政府,政府如果做出一点有利于社会的事,民众就应该对政府感恩戴德。政府如果做出损害民众利益的事,民众只能默默地忍受。如果不忍受而表示不满,就会被认为是刁民,甚至被认为是要造反,总之就是大逆不道。如果我们的政府官员的头脑中充满这样的观念,那就必然会居高临下、盛气凌人。即使那些愿意为老百姓做点实事的官员也还是怀着“当官要为民做主”“为官一任造福一方”的“为民父母”的观念。在这种观念的基础上,再加上政治权力的高度集中,便造成官本位的社会结构。另一方面,由于在一个长时间内,在计划经济的基础上产生的全能主义政治,造成只有国家而没有社会的状态,使社会失去了独立性和自主性,从而使我们的老百姓产生了对政府的严重依赖。这样又反过来增强了官本位的社会结构。

   与传统政治不同,现代政治是民主政治。民主政治的基本观念与传统政治的基本观念完全相反。民主政治基于人民主权的理论,认为政府与公众的关系是授权与被授权、委托和代理的关系,也就是一种交易的关系。政府接受公众的授权和委托,理应接受公众的监督和质疑。政府的工作做好了,被认为是应该的,是完成了一次政府与公众之间的公平交易。而政府的工作没有做好,则必须接受公众的质疑和批评而诚心地改正。否则,公众有权改变原来的授权和委托。这一切对于民主政治来说都是很自然的事。所以在现代民主政治中,由于政府官员树立了新的观念,当政府面临公众质疑的时候,便不会产生反感和抵触。

   所以,关键的问题是看我们的政府官员能否转变观念。如果我们不能摆脱这些传统政治观念的束缚和纠缠,如果我们不能改变官本位的社会结构,我们的政府官员就无法理解公众对我们工作质疑的重大的积极意义。面对在现实生活中公众的质疑,便会造成政府官员在思想上的困扰和工作积极性的挫伤。相反,如果我们随着行政体制的改革,逐渐地改变官本位的社会结构,不断地肃清我们头脑里的传统观念,我们就将能建立起以现代民主政治为基础的、政府与公众之间的正常的关系。从而在政府与公众的互动之中不断改善政府的工作,使政府的公信力逐渐地有所增强。

   另一方面,除了政府官员如何正确地认识和对待公众对自己工作的质疑之外,还有一个公众自身如何认识和对待对政府行为质疑的问题。如果说在政府官员的头脑中还存在着根深蒂固的传统政治观念的话,那么在公众的头脑中也在不同程度上存在着传统政治观念。他们仍然习惯于对政府的依赖,习惯于做一个顺民。但是在改革开放的环境中,在社会利益结构深刻变化的基础上,特别是在官僚主义和政治腐败越来越严重的情况下,社会公众已经逐渐地懂得应该用质疑的目光和态度来审视政府的行为了。他们对政治参与的要求,对公共服务的要求,对社会利益调节的要求,对政府工作公开、透明的要求等等,都越来越强烈。这和政府官员现代政治观念的滞后形成鲜明的对比。为了改善政府的工作,政府官员不但要改变传统政治的观念,习惯于公众对自己工作的质疑,而且要为公众的质疑和监督提供合法的、方便而通畅的渠道。使公众对政府的质疑和监督变成政治生活的常态。政府的公信力便会在这种常态中不断地积累和提升。而对于广大公众来说,通过对政府行为的质疑来监督政府,使政府的工作得到改善,不但是公民的权利,而且也是公民的义务。作为一个公民,面对社会的公共利益都有一份责任。在改革开放和市场经济的大环境的熏陶之下,社会正在孕育着越来越多的积极公民,他们已经逐渐学会了独立、自主地去进行利益表达,学会了以理性质疑的态度来与政府互动,希望在此基础上能够在中国逐渐地形成一个健康的政治生态,完全实现从传统政治向现代政治的转型。

   [参考文献]

   [1][美]詹姆斯.M.布坎南.自由、市场和国家[M].北京:北京经济出版社,1988.

   [2]李景鹏.市场经济与政治学[J].政治与行政管理论丛(第二辑)[M].天津:天津人民出版社,2000.

   [3]参见李景鹏:“科学决策的关键--通过不可行性论证的考验”《国家行政学院学报》2011年第2期.

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文章来源:《国家行政学院学报》2011年06期

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