李景鹏:政府职能与人民利益表达

选择字号:   本文共阅读 254 次 更新时间:2015-06-20 20:41:15

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李景鹏 (进入专栏)  

   【摘要】建设服务型政府的一个重要方面,就是要解决政府职能与人民群众利益表达的关系问题。在计划经济年代,主要是政府替人民群众进行利益表达。但是在市场经济条件下,由于社会利益关系发生了巨大变化,社会利益矛盾和冲突日益复杂。这时,政府已无法包办人民群众的利益表达了,应该下大力气去教育、引导和帮助人民群众自己表达利益,并为他们提供各种通畅而有效的利益表达渠道。这也是为社会主义民主的发展构筑社会基础。

   【关键词】利益表达|利益博弈|利益调节|民主建设

   党的十六大以来,政府体制改革呈现出一些新的趋向,集中表现为政府已经认识到,需要从原来的管制型政府向服务型政府转变。虽然各级政府在这方面的努力还处于初步阶段,但这对于原来在官本位意识支配下的管制型政府来说,已经是很大的进步。学界在这方面也做出了很大努力,论述服务型政府的文章比比皆是,对政府转型是一种很大的促进。但是在建设服务型政府的问题上,还有一个重要的认识问题没有很好解决,那就是如何对待人民群众的利益表达。

   这里所要讨论的利益表达,并不是哪一个单个群体的利益表达,而是广大人民群众的利益表达。为什么要专门讨论人民群众的利益表达呢?因为人民群众在具体利益的博弈中时常处于弱势地位,而且对于他们的利益表达不少人在认识上还存在着很大的误区,因此值得很好地研究。

   什么是人民群众的利益表达?利益表达是人们对待利益问题的一系列态度和行为的总和。其中包括:①人们对社会利益关系和自己利益状况的感受以及对这种感受的公开的情绪流露和语言表述;②人们基于自己利益状况向社会公开提出的利益要求;③人们对于与自己利益攸关的政策、法律、制度的公开表态以及力图对政府产生影响的各种行为;④人们出于维护自身利益的目的而进行的法律诉求;⑤人们借助于各种媒体与合法途径,面对处于利益对立面的人们所进行的公开交涉、谈判或抗争。

   我们党的根本宗旨是为人民服务,政府做任何事情都必须以人民的利益为出发点和归宿。但是在长期的革命斗争和建设实践中,由于各种历史局限,一些人对此问题做简单化理解,便形成了一些片面的思维逻辑。一种是:从政府必须代表人民利益,引申到政府能够代表人民利益;从政府能够代表人民利益,引申到政府就是代表人民利益的;从政府就是代表人民利益的,引申到政府是人民利益的唯一代表者;从政府是人民利益的唯一代表者,引申到人民的利益只能由政府替人民进行表达而不必由人民群众自己去表达。另一种是:既然个人利益包含在整体的长远利益和根本利益中,而政府是代表人民的长远利益和根本利益的,政府只要向着实现长远利益和根本利益的目标努力,那么个人利益也就自然而然地会得到解决,个人没有必要单独去表达利益了。从这样一些认识出发,就会否定个人表达利益的合理性与合法性。其实,这样的认识和态度都是不对的,这实际上是计划经济时代形成的思维定势在现实社会和政治领域中的表现。

   计划经济思维的一个显著特点就是对人类理性的过分迷信,以为既然世界是可知的,人的认识就可以穷尽一切事物。基于这样一种认识能力的政府就是万能的:政府可以掌握社会一切需求的信息,并通过有计划的分配来充分满足之,从而否定市场的必要性。然而,实际情况正好相反。由于人类认识能力的局限,计划本身并不能真实地反映社会需求的状况,结果是限制和压抑了社会需求,阻碍了社会生产力的发展。经过30多年的曲折,人们最后还是选择了市场经济,通过市场那只“看不见的手”来调节社会的生产和需求的平衡,从而满足人民群众的各种需求。当然,市场远不是万能的,它所引发的利益分化又会造成社会的不公正,但它的主要功能是不能否定的。

   随着市场经济的发展,人们的思维在经济领域中已经有了很大的改变,但是在社会领域和政治领域中计划经济思维仍然具有广泛影响,一个主要表现就是政府对人民利益表达的包办代替。我们已经逐渐地走出计划经济时代,但我们仍然处于“计划政治”的环境中。在政治领域,我们仍然相信政府可以最好地表达人民群众的利益。政府既然知道人民群众的根本利益和长远利益,那么,政府也就能了解人民群众的各种具体的利益。我们之所以有这样的信心,是因为相信只要很好地走群众路线,我们就能完全掌握人民群众的各种具体的利益要求。但是实际上这是不可能的。我们既要承认人民群众具有整体性的利益,即长远利益和根本利益,也要承认当人民群众作为个体出现时,还有着特殊的、具体的利益。而十几亿人每个人的具体利益要求又是千差万别和不断变化的。就像人们复杂而千变万化的物质需求不可能由政府的计划来反映一样,人们千差万别且不断变化的利益要求,也无法由政府大包大揽代之表达。政府之所以不能代替人民群众的利益表达,不仅是因为政府无法掌握完全的信息,而且因为政府无法体会每一个人对切身利益的真实感受。特别是当政府的部门产生不同程度的官僚主义和腐败现象时,政府就更无法体会人们这种切身利益的感受了。人民政府必须把人民的长远利益和根本利益作为制定和执行各种政策的出发点,但是不可能包办人民群众的具体的利益表达。因为这种利益表达具有不可替代性。

   政府包办人民群众的利益表达,往往会在关乎人民群众切身利益的重大问题上形成主体缺位的现象。例如在环境保护问题上经常就是如此。一条河流被污染,或者是一座不适宜的水电站的建成,受影响的是整个流域的广大群众。但是在这样的重大问题上,我们很少能够听到来自那些利益攸关的群众的呼声;地方政府和环保机构虽然名义上是人民利益的代表者,实际上却往往监督和管制不力;人们能够听到的民众的声音,往往来自一些非营利的环保组织,而这些组织的社会影响力又是很有限的。

   政府包办人民群众的利益表达还会产生一种弊病,就是“引火烧身”。在现实生活中我们经常会看到这样一种现象,即社会利益冲突主要并不表现为各个利益群体之间的直接冲突,往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突。为什么会出现这种情况呢?主要是政府包揽人民群众利益表达的结果。我们知道,利益群体之间的利益矛盾和冲突,本来是通过它们自己表达利益而呈现出来的。在这种情况下,政府的责任是从中进行控制和调节,以便使矛盾和冲突不至于发展到破坏社会基本制度和基本秩序的程度。如果国家总是以社会代表者的身份,即第三者的身份来调节社会利益冲突,使之保持在秩序的范围之内,社会各个利益群体之间的利益冲突便不会直接指向国家。但是,如果国家不让各个利益群体自己表达利益,而是要包办其利益的表达,那么当某些群体的利益损失暂时得不到补偿时,他们的不满就不可避免地指向国家了。这时,国家便失去了社会代表者即第三者的身份,而成为矛盾的一方了。在这种情况下,再加上某些政府机关在利益矛盾和冲突中与强势集团有着利益的瓜葛,就更难免使政府陷入矛盾一方的尴尬境地。这样便会出现利益群体之间发生利益冲突时往往把矛头指向政府的现象。为了改变这种不正常的状况,政府应该构建一种环境,即促使各个利益群体,特别是弱势群体自己表达利益,鼓励他们组织起来与强势群体进行利益博弈。在此过程中,政府从中进行控制和调节,使博弈达到某种平衡,使绝大多数人民群众的利益得以保证。这就需要政府改变观念,从传统的计划体制下包办群众利益表达的观念,转变为鼓励并支持群众自己表达利益。这样才能在社会利益矛盾和冲突逐渐尖锐化的情况下,很好地起控制和调节的作用。

   于是我们就要进一步探讨,在政府不包办人民群众利益表达的情况下,人民群众将会如何表达自己的利益。人民群众在平时是作为分散的、孤立的个体存在的。在社会没有提供畅通的利益表达渠道的情况下,当他们的利益受到损害的时候,面对强势的利益侵害者,他们更多的时候是忍气吞声。但是,随着时间的推移和对利益被损害的感受越积越深,他们便会产生表达利益的强烈要求,进而会自发地产生两个趋向。一是寻找与自己有共同遭遇的人们,使受害者形成一定的群体,以壮大自己的力量;二是寻找一切可以利用的渠道表达利益。在这种情况下,政府的任务不是去阻止人民群众组织起来,不是去阻止人民群众利用各种渠道表达利益,而应帮助他们组织起来表达利益,并为他们提供更多、更通畅的表达利益的渠道。政府之所以应该和必须这样做,是因为人民群众要想同强势群体之间形成事实上的博弈,必须要同强势群体之间达到某种力量的平衡,也就是要势均力敌才行,否则就谈不到博弈。因此,政府的真正责任并不是代替人民群众去和强势群体进行博弈,而是要帮助人民群众使其力量壮大起来,形成足以与强势群体进行博弈的力量。在这种情况下,利益冲突的双方才能够达成某种妥协,使利益受损的一方能够得到一定的补偿,从而使社会利益冲突暂时得到缓解。然而,一提到让群众组织起来,一提到让群众利用各种渠道去表达和捍卫自己的利益,有的人就感到担心和害怕,生怕群众起来会影响社会和政治的稳定,特别是怕群众把矛头指向政府。当然,这种担心和害怕也不是没有道理,因为群众在表达利益的过程中不排除个别人违法闹事,而群众一旦卷入事端,其行为方向便很难控制,因此便存在着造成社会动荡的可能性。但是情况并不必然如此,如果政府在社会利益冲突中不卷入任何一方,能以第三者的身份出现,那么人民群众表达利益的行为不仅不会指向政府,而且有助于政府调节强势与弱势利益群体之间的矛盾,平衡利益格局,避免社会出现大的动荡。在整个利益冲突的过程中,政府完全掌握着进行调解的主动权,从而促使利益冲突的双方或各方达成一定的妥协,使社会恢复正常的秩序。

   从政府替人民群众表达利益到人民群众自己表达利益,这是一个艰巨的转变过程。人民群众对政府的依赖是有很深的历史根源的。在几千年的封建社会中,封建集权制度与家国同构的文化积淀,使民以顺为本,官以民之父母自居,长期养成了民对官府的顺从、依赖的心态与习性。解放以后,人民当家做主,新中国政府以代表人民利益为宗旨,从根本上改变了官与民的关系。但计划经济体制下政府包揽一切的做法,使原来历史积淀下来的依赖心态与习性,在新的条件下得以延续。因此,要想改变这种状况是很不容易的,不但政府的观念要改变,群众的观念也要改变。由谁来教育和引导人民群众转变观念并使其逐渐养成自己表达利益的习惯,学会如何组织起来、如何利用各种渠道适当而有效地去表达利益呢?一般地说,各种非政府组织可以在这方面起很大的作用。但是,就中国非政府组织还不发达的现状来看,这个任务主要还是要由政府来承担。由政府出面来教育和引导人民群众转变观念,使人民群众从根本上改变对政府依赖的观念,逐渐树立起自己为自己做主,自己主动去表达利益的观念;由政府帮助人民群众按照利益的分层组织起来;由政府通过制度和机制的建设,为人民群众表达利益提供各种通畅的渠道;由政府去启发人民群众运用各种有效而又对整个社会有益的方式去表达利益。因此政府在这里具有双重的任务,既要转变自己的观念,又要帮助人民群众转变观念,并使其成长为具有相当实力的、可以和其他强势利益群体进行博弈的、利益表达的主体。这是一个需要相当长时间的努力才能实现的转变过程。对于政府来说也是一项非常艰巨的任务。也就是说,政府仅仅做到从管制型政府向服务型政府的转变还是不够的,必须在上述转变的基础上再进一步,从代替人民当家做主转变为辅助和促进人民自己当家做主。这样才能使政府改革向着更深入的方向发展。

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文章来源: 《中共中央党校》2006年03期

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