李景鹏:论反腐败的系统工程

选择字号:   本文共阅读 391 次 更新时间:2015-06-20 20:24:44

进入专题: 非法手段   生存竞争   实施方案   水利建设基金   机构膨胀   权钱   锈迹斑斑   制度建设   监督制度   决策方式  

李景鹏 (进入专栏)  

   【摘要】腐败现象是在各种法律、法规有隙可乘条件下采取非法手段进行的生存竞争。腐败与反腐败两种力量都有自身发生、发展的规律。据此必须把反腐败当作一项配套运作的系统工程。每项事业或政策、法律、法规的实施方案必须配之以相应的反腐败方案。

   【关键词】非法手段|生存竞争|实施方案|水利建设基金|机构膨胀|权钱|锈迹斑斑|制度建设|监督制度|决策方式

   俗语说:道高一尺,魔高一丈。我们在反腐败的斗争中所看到的正是这样一种局面。改革开放以来,我们所制定的法律、法规、规定、办法、条例等等不计其数,然而违反这些法律、法规等等的腐败行为则一浪高过一浪,使这些法律、法规不能起到其应有的作用,甚至形同虚设。于是便又制定新的政策、法律、法规、规定、办法、条例等等,然而不久便又被新的一轮腐败所淹没。“道”与“魔”之间的较量就是这样不断地循环着。不改变这种恶性循环的状况,反腐败斗争的形势就不可能有一个根本性的变化,反腐败斗争也就不可能取得根本性的成果。然而,如何跳出这个恶性循环呢?学者们和政治家们殚精竭虑地想过许多办法,但是都成效甚微。其中的一个关键性的问题在于以往的办法基本上都是在已经出现了“道高一尺,魔高一丈”的情况下才想办法来打击腐败现象的。也就是说是采取后发制人的办法来反腐败。这样,反腐败的力量总是跟在腐败现象后面被动地去与之斗争,也就不可避免地陷入上述的恶性循环。因此,为了改变以往的反腐败斗争的不利形势,使其有一个根本性的转变,就必须改变一下我们的思路,摒弃过去的被动地反腐败的办法,而采取主动地反腐败的办法。

   我们说,“道”与“魔”是一对矛盾,是相互抗衡的两种力量。为了要找到“道”制服“魔”的办法,我们必须对这两种力量的性质、状况和各自发展的规律,进行一番探索。

   作为“魔”的腐败现象,从根本上说是一种生存竞争的表现,是一种在特殊条件下用一种特殊形式进行的生存竞争,也就是一种在各种法律、法规等等有隙可乘的条件下采取非法的手段进行的生存竞争。因此,在人类社会仍然存在着生存竞争的条件下,腐败现象是不可能根除的。但是对它不断地且最大限度地进行抑制也是可能的。所以反腐败的斗争是一个不间断的、永不停息的过程。那么腐败作为一种反社会的力量,其强度和产生的频率取决于什么呢?总的说来是取决于其生存的条件的。也就是取决于社会利益分化的情况、社会利益竞争的条件、各种政策、法律、法规所存在的空隙的大小、对于腐败现象打击的力度等等。特别是后面两项更加关键和重要。腐败现象的增长也有其特殊的规律,第一,其速度是以几何级数的方式增长的。腐败现象在某一个领域中刚刚产生的时候其力量可能是相当微弱的,但是其增长的速度却是非常快的,可以说是以类似几何级数的方式加速增长的,或者说是像滚雪球一样越滚越大。随着其增长速度的加快,其幅度或覆盖的范围也在增大,从而其力量也便增大起来。第二,腐败现象的驱动力是一种强烈的利益要求,在利益的驱动下,腐败现象具有自动寻找政策漏洞的机制。只要政策本身具有这样那样的漏洞,腐败现象就会迅速渗透进去,在其中开始孳生和发展,并很快形成规模。第三,腐败现象孳生和发展的情况取决于抵制腐败的力量消长的情况。当这种抵制力量比较强大的时候,腐败现象的孳生和发展就比较缓慢而微弱。而当这种抵制的力量有所削弱的时候,则腐败现象的孳生和发展就会变得非常迅猛。第四,腐败现象一旦形成一种势力,它便会向社会的道德、文化、法律等方面渗透,产生对任何社会规范的虚无主义的态度,形成道德真空、法律虚设、文化沙漠、社会无序等等。

   作为“道”的反腐败力量的性质和特点又如何呢?首先,如果说腐败自身具有自动地寻找政策漏洞并向一切领域渗透的机制的话,那么反腐败的力量恰恰是缺乏这种机制的。也就是说反腐败的力量并不具有自动地与腐败现象进行斗争的机制。反腐败的力量的基础是人们的社会正义感和社会责任感。而这种品质是人们无法自动地获得的。即使是专门建立的反腐败的机构,也不能认为它能自动地获得这种社会正义感和社会责任感,而是需要专门进行大量而艰巨的组织工作和教育工作并制定严格的规章制度才能把这个力量建立起来。也就是说反腐败的力量的建立和运作都需要付出极大的成本。这就反映出反腐败的力量对于自觉性和组织性的极大的依赖。因此,反腐败的力量的存在状态(其力量的大小、其自觉性的强弱)在很大程度上取决于党和政府在物质上和精神上的投入。其次,反腐败力量在运作的过程中还时刻处于腐败力量的影响和渗透之中。即使原来具有坚强意志和廉洁品质的反腐机构也不能保证其中的某些人会被腐蚀。这样便在反腐败力量的内部又提出了反腐败的问题,使其在反腐败的斗争中处于不利地位。第三,反腐败的力量虽然具有以上弱点,但是它却可以从几个方面来汲取力量。它可以从广大群众对于腐败现象的深恶痛绝中吸取力量,也可以从党和政府为人民服务的宗旨中汲取力量,还可以从市场正常运行对规则的要求中汲取力量。这些方面都是为反腐败力量提供支持的精神和物质源泉,是反腐败力量在斗争中有可能获得的有利条件。当反腐败力量善于汲取这些力量的时候,它就会变得比较强大。第四,反腐败力量在斗争过程中经验的积累,包括对腐败行为规律的认识方面的经验、对腐败行为不断变换的各种不同手法的认识方面的经验、对于反腐败力量队伍内部反腐败方面的经验等等,都会大大地增强反腐败的力量。

   那么,我们在实际的过程中如何能够在腐败现象处于萌芽状态的时候就能及时地发现它,甚至能很好地消除其产生的条件呢?这就要求:当我们进行任何一项建设事业或制定任何政策、法律和社会规范的时候,就一定要杜绝或尽量减少可能的漏洞。这就要在做一项事业的规划或者在拟订和设计某一政策、法律以及某种社会规范的时候,必须同时设计出相应的反腐败的配套措施。也就是说,要在事前结合所要出台的某项事业和某项政策、法律、规范,仔细地设想可能会出现的各种漏洞和有可能被腐败力量所乘的空隙,并对这些可能的漏洞或空隙逐个地想出堵塞的对策,从而形成与某项事业或政策、法律、规范等完全配套的反腐败的方案。这样,每一项事业或政策、法律、规范的实施方案都包括两个部分,或者说都包括两个相互联系、密不可分的子系统。一个子系统是这些事业或政策、法律、规范本身的方案,另一个子系统则是与之相配套的反腐败的方案,二者形成一个完整的体系。这样我们在推进某项的事业中或执行具体的政策、法律、规范的过程中,基本上没有空子可钻,就会把腐败现象抑制在最低的限度之内。我们可称之为反腐败斗争的系统工程。这是一种未雨绸缪式的反腐败策略,也是最有效的反腐败策略。如果这个认识是正确的,那么,今后每进行一项事业或每制定一项政策、法律、法规,若没有相应的反腐败方案,也就是如果不包括反腐败的子系统,就不能算是一种正确和完善的决策。严格来说,这种不完善的、不包括反腐败的子系统的决策今后就不应该允许其出台。换言之,今后每一种决策都应该是包含着这两个子系统内容的完整的系统决策,过去那种单纯的、就事论事的决策方式,则应该从根本上加以改变了。然而,作为一种思路,谈谈容易,但做起来就复杂多了。

   首先,就一项未出台的关于某项事业的方案或关于某项政策、法律、规范的方案来说,设想出其在实行中可能出现的各种漏洞或可能被钻的空子,是一件十分困难的事。这种设想当然不应该是空想,而应该是在充分地研究现有的各种腐败现象的基础上来设想。也就是说,当我们真正弄清了,腐败现象究竟在现实生活的哪些方面都利用了哪些漏洞并且是如何钻空子的这些事实之后,我们再来设想将要出台的政策中有可能出现的漏洞和可能被钻的空子,就有所根据而不是空想了。为此,就需要在学界的配合下,系统地搜寻现实生活中的各种腐败现象的实例,然后根据类型的不同来归纳出腐败产生和泛滥的各种手法,并在此基础上建立资料库,以此作为新的配套决策的参考。然而仅仅根据过去已经出现过的腐败手法来进行设想和设计还是不够的。在推进每一项事业过程中或执行每一项政策、法律、规范的过程中完全可能出现许多过去所没有的新的腐败手法。为了解这些新的腐败手法,并找出相应的对策,就必须对上述相应的过程进行跟踪观察和研究。一旦出现苗头或个别案例,便应抓住不放,并不失时机地根据新的动向补充设计防腐、反腐的措施和对策。

   其次,不论是原来的反腐设计还是新的补充的反腐设计,随着过程本身的发展,随着各种反腐力量与腐败力量之间的不断较量,各种反腐败措施的有效性有可能被削弱,反腐败力量本身有可能被磨损。这样便又产生了一项任务,即需要根据实际的效果不断地检验原有的各种反腐措施在实践中的有效程度和反腐力量的运行状况和强度。一旦发现了问题,便应采取进一步的补救措施,使得反腐败的天网能够不断保持严密的状态,反腐败的措施不断保持有效的状态,反腐败的力量不断地保持强劲的状态。否则,反腐败的斗争就会半途而废,前功尽弃。

   第三,对于在此之前没有反腐败的配套措施的那些正在进行的各项事业和正在执行的各种政策、法律、规范来说,是一个已经出现了“道高一尺,魔高一丈”形势的领域。在这个领域中如何反腐败的问题亦应按照上述的原则和精神去处理。也就是在实际调查的基础上补充设计一系列的反腐对策。但是这是一个过于浩大的工程,完全按照配套的要求是不可能的,只能作适当的要求。特别是,在“魔”已高一丈的情况下,要想将其压倒,“道”就必须要高一丈,甚至比一丈更高。当然,即使如此,也不能设想腐败现象会因此而比较顺利地被压倒,并在被压倒之后逐渐萎缩以至于消失。而是将会形成相当长时间的、曲折、复杂的博弈局面,可能需要多次的反复才能达到目的。

第四,所有配套进行的反腐败的措施实际上都是一系列的制度创新。而制度创新则是一个系统工程,具有很大的难度。它需要使各个环节上的制度创新一环扣一环地紧密互相联系,形成一个用制度编织起来的严密的网络,从而使腐败现象没有立足之地。按照这种要求,编织网络看来似乎是无从下手了。其实不然,实际上,我们只要围绕着两个最关键性的问题展开就可以编织起这个复杂的网络。这两个关键的问题,一个是钱(包括一切可以用货币计算的社会财富),另一个是权力。而这两者又是结合在一起的。腐败行为千条线、万条线,最后都集中到“钱”字上。例如,国家或社会的每一笔资金的运转过程中都存在着由腐败造成的大大小小的黑洞。国家审计署1998年对专项资金开展审计,结果触目惊心。在对全国31个省市的2130个地市县水利部门和长江、黄河6个流域水利委员会管理和使用的水利专项资金进行审计中,查出有19个省少征水利建设基金35.71亿元,占应征数的69%,有12个省分文未征;查出挤占挪用水利建设基金用于平衡预算、弥补行政经费、建房、购车和办企业等达13.39亿元;对22个省区市电力建设基金和20个省区市三峡工程建设基金进行审计,发现这些地区在国家规定的电价之外自行加价征收119.8亿元,越权减免、少征、漏征28.4亿元,挤占挪用30.93亿元;对1360个公安局及其7026个基层单位行政性收费、罚没收入进行了审计,查出自立项目乱收费8.33亿元,隐瞒截留应上缴财政的收入10.23亿元,挤占挪用3.33亿元。1998年审计署还组织对中保集团财产保险有限公司25家分公司及1671家分支机构,人寿保险有限公司23家分公司及1247家分支机构的财务收支进行了审计,查出少计收入、多列支出、漏缴税金等违反财经法规金额48.54亿元(注:转引自《报刊文摘》,1999年1月14日,第1版。)。类似的报道俯拾即是。因此,作为配套的决策中的反腐败措施,就应该对国家的每一笔资金在其投放之前,对其预计运行的全过程中的每一个环节制定出切实的监督制度和违反每项制度的处罚办法,以及对执行这些处罚的人的素质要求等。当所有这些措施在资金投放的同时都真正地运行起来之后,各种腐败现象要想再钻空子,就比较难了。我们编织反腐败的网络所要抓住的另一个关键的问题就是权力问题。这个问题和钱的问题是密切地联系在一起的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家行政学院学报》2000年01期

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