范忠信:中国违宪审查与立法冲突解决机制

选择字号:   本文共阅读 431 次 更新时间:2015-06-20 18:10:24

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范忠信 (进入专栏)  

   【摘要】我国的违宪审查制度,存在着许多缺陷。主要缺陷是没有违宪诉讼制度,没有对立法的正式违宪审查程序,审查权分散,以及“内部沟通”式的事前审查。这种审查常常并没有起到应有的作用,所以造成严重的“法规打架”现象。

   【关键词】违宪审查|立法冲突|立法法|宪法诉讼

   中国的违宪审查与立法冲突解决机制,是一种与西方国家大不相同的制度。全国人大作为国家“议行合一”的最高权力机关,理论上享有进行违宪审理与解决立法冲突的最高权力,但实际操作中又不尽然。类似于西方宪法委员会或宪法法院的机构及宪法诉讼程序,在中国均不存在。这是一种极为特殊的机制。这种特殊机制是如何设定及如何运作的?它的运作过程中已经显示出了哪些弊端?本文拟初步理清这一机制,并粗析其弊端。

一、需要进行审查的各种情形

   在中国现行的政治体制下,法律法规违宪或相互冲突可能产生以下情形:

   (一)法律违宪

   在中国,宪法是中国人民代表大会制定的。作为最高立法机关,全国人大及其常委会还制定许多法律规范,这些统统称为“法律”。法律中,一小部分最基本最重要的法律,如《民法通则》、《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等,由全国人大制定;其它绝大部分法律,如《商标法》、《专利法》、《著作权法》、《反不正当竞争法》等等,均由全国人大的常设机关———全国人大常委会制定。无论是前者还是后者,都有可能出现违宪情形。以前者而论,虽然与宪法出自完全相同的立法机关,但仍可能有此时意志与彼时意志相矛盾的情形发生。例如,现行刑法第54条规定:剥夺政治权利包括剥夺言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,这一规定显然与《宪法》第35条的规定不符;因为宪法此条根本没有剥夺或限制这些基本权利的许可。又如,《宪法》第100条仅仅规定省级人大有制定地方性法规的权力,但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条则进而将地方立法权授予了省会所在市及国务院批准的较大的市,这显然超越了宪法的许可(详后)。以后者而论,因为实际上出自不同的立法机关(1),所以人大常委会的立法违反宪法的情形更有可能出现。

   (二)法律违法或法律相互冲突

   法律违法或法律相互冲突,从“新法优于旧法”的原则言之,似乎不可能。但是在中国是可能的。第一,全国人大常委会制定的法律有可能与全国人大制定的法律相违,在这两种法律之间是不得适用“新法优于旧法”的原则的,因为前者更基本更重要。第二,在全国人大闭会期间,人大常委会有权对前一种法律进行补充或修改,这种补充或修改当然有可能与该法律相悖。所以,《宪法》第67条第3款明确规定:“不得同该法律的基本原则相抵触。”第三,即使完全是全国人大(或人大常委会)同一个立法机关自己单独制定的不同的法律,也可能相互矛盾。这种矛盾,有时立法机关自己也不一定能认识到。第四,即使在同一个法典中,也有可能存在不同条文的矛盾。例如,刑法第360条“嫖宿不满14岁的幼女以宿娼罪论处”的规定与同法第236条“奸淫不满14岁的幼女以强奸论处”的规定明显相矛盾(2)。

   (三)特别行政区法律违反基本法

   根据香港澳门两个基本法,特区立法机关有“高度自治”的立法权,但是其立法不得违反基本法关于中央管理事务及中央与特区关系的条款。在将来,这种相违是可能存在的。

   (四)行政法规违宪或违法

   行政法规,专指国务院根据宪法或法律的授权而制定的法律规范性文件。行政法规超越授权或与宪法法律的精神相背,是可能的。近年也有人提出这一问题。

   (五)部门规章违宪、违法、违反行政法规

   国务院各部、委根据法律或行政法规的授权,制定有关法律或行政法规的实施办法、标准或细则,此即部门规章。这种规章超越授权或违背立法的精神,也是一个常见的问题。特别是各部委常常把制定这种规章当成一种扩权的机会。

   (六)省级地方性法规违宪、违法、违反行政法规

   根据宪法和法律,省、自治区、直辖市的人大有权制定适用于本省(市、区)的地方性法规(3),这些法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触。事实上,这种抵触是经常存在的。

   (七)较大市级地方性法规违宪、违法、违反行政法规、违反省级地方性法规《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定,省、自治区政府所在地的市及经国务院批准的较大的市的人大有权制定本地适用的地方性法规(但须经省、自治区人大批准),这种地方性法规不得与宪法、法律、行政法规及本省(区)的地方性法规相抵触。事实上,这种抵触也是经常存在的。

   (八)省级地方政府规章违宪、违法、违反行政法规、违反本省地方性法规《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定,省级人民政府可以根据法律、行政法规、本省(市、区)的地方性法规制定规章。这些规章当然不得与它们所根据的法律法规相抵触。但是事实上这种抵触经常存在。

   (九)较大市级地方政府规章违宪、违法、违反行政法规、违反本省地方性法规《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定,省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省(区)的地方性法规制定规章。这些规章当然不得与它所根据的法律法规相抵触(4)。不过,这种抵触也是经常存在的。

   (十)司法解释违宪、违法根据有关法律,最高人民法院对于在审判过程中的如何具体应用法律法令的问题进行解释,最高人民检察院对检察工作中具体应用法律法令的问题进行解释(5),这是司法解释。司法解释是中国现行法律渊源之一,它不得违背所解释的法律的原则或具体规定。但事实上这种违背情形是存在的。在“一国两制”体制下,有一般规范性质的司法解释似乎还应包括有判例法传统的特别行政区终审法院通过判决对基本法及其他在特区适用的全国性法律进行的解释(仅限自治范围内的事项)(6)。

二、审查机关及各自的权限

   中国宪法和法律规定有权进行违宪审查和法律法规冲突审查的机关有许多。有立法机关也有行政机关,有中央机关也有地方机关;司法机关甚至也有部分权力。

   (一)全国人民代表大会

   《宪法》第62条规定,全国人大有权监督宪法的实施,有权改变或撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。这表明,全国人大是进行违宪和法律冲突审查的最高机关。“监督宪法实施”,当然包括就一切法律规范性文件是否违宪,即是否妨碍宪法实施进行审查。“改变或撤销决定”,是否包括改变或撤销全国人大常委会制定的有违宪法或更基本的法律的立法?就字面规定看似乎不包括,但从逻辑上看似乎应当包括。因为相对于全国人大这个至高无上的立法机关而言,全国人大常委会只是一个权力更小级别更低的立法机关,立法权一元化体制下的上级机关当然有权撤销下级机关的立法。不过,事实上,这一逻辑是不存在的。全国人大常委会制定的法律(这是叫做“法律”的法律规范性文件中数量最多的一种),和全国人大制定的法律一样,是没有任何事后外在审查机制的。这是立法的一大漏洞。

   (二)全国人大常委会

   《宪法》第67条规定,全国人大常委会有权监督宪法实施,有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省级人大制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。这一权力,又为最近公布的《中华人民共和国立法法》第88条第2项所具体详细规定,规定它有撤销自治条例和单行条例的权力。这表明,全国人大常委会是常设的经常负实际责任的违宪与法规冲突的审查解决机关。它所审查的行政法规和地方性法规,是中国法律渊源中的两大最大成分。此外,《宪法》第67条还规定它有解释法律的权力,这种解释权当然包括审查(即使是它自己制定的)是否违宪及相互冲突的权力。这也是保证宪法和法律实施的必要。《立法法》第86条第2款规定,根据(法律)授权制定的法规(含行政法规、地方性法规)与法律规定不一致时,由全国人大常委会裁决。这一审查权是为了保证授权立法不超越授权。

   根据1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》,全国人大常委会还有对最高人民法院和最高人民检察院的司法解释进行审查和协调的权力。它有权就两者相互矛盾的解释作出更高的权威解释或决定(7)。根据香港、澳门两个基本法的第17条,全国人大常委会还有权对特别行政区报来备案的法律进行审查。这是对地方立法进行审查的一种特殊情形。

   另外,《全国人民代表大会组织法》第37条规定,全国人大的各个专门委员会的重要职责之一即是审议全国人大常委会交付的被认为同宪法法律相抵触的行政法规、部门规章、省级地方性法规,提出报告。这一权力,实为全国人大常委会的权力。宪法和法律并未明示规定全国人大常委会有改变或撤销国务院各部、委不适当的规章的权力,那么它交各委员会审查的部门规章从何而来不得而知。不过,这一规定不妨视为全国人大常委会有审查部门规章的权力的依据。

   《立法法》似乎进一步解决了这一问题。该法第86条第2项规定,地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定有冲突时,先由国务院裁决该适用哪一个。如国务院认为应当适用部门规章,则应报请人大常委会最后裁决。这似乎更进一步明确了它审查部门规章的权力。

   (三)国务院

   《宪法》第89条和《立法法》第88条第4项规定,国务院有权改变或撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章,有权改变或撤销省级政府的不适当的决定和命令。

   这表明,国务院有权就部门规章、地方政府规章是否违宪、违法、违反行政法规进行审查,并作出改变或撤销的决定。《行政诉讼法》第53条规定,法院在审判时如发现部门规章有不一致时,由最高法院送请国务院解释或裁决。《立法法》第86条第3项规定,部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致时,由国务院裁决。这进一步明确了国务院的上述审查权。《立法法》第86条第2项规定,国务院还有权就地方性法规与部门规章的冲突作出初步裁决,但无权裁定舍地方性法规而服从部门规章(那要报人大常委会裁决)。

   (四)省级人大、较大的市级人大及其各自的常委会

   《宪法》第104条,《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第8条、第44条规定,地方各级人大有权改变或撤销本级政府不适当的决定和命令;地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决定和命令。这表明,省级政府和较大的市级政府(因为只有他们有制定地方政府规章的权力)制定的规章,同级人大及其常委会有权审查其是否违宪、违法、违反行政法规、违反本省、甚至本市(8)的地方性法规。至于《宪法》第116条规定的省、自治区人大常委会批准自治州县的自治条例和单行条例的权力,是立法程序的一部分,不能视为对自治州县的上述条例的审查权。

   《立法法》第88条第4项规定省级人大有权改变或撤销它的常委会制定的和批准的不适当的地方性法规。这好像是对本级人大对较大市级人大的地方性法规的审查权的规定,但仍是自己审查自己,不是本文所说的审查。

   (五)省级人民政府

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文章来源:《法律科学》2001年06期

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