柯华庆:党导法治:将党关进党规的钢笼子里

选择字号:   本文共阅读 1991 次 更新时间:2015-06-16 14:13:37

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柯华庆 (进入专栏)  

  

   摘要:法治就是按照规则来治理国家和管理社会。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制,党导法治包含党内规治系统、国家法治系统和规治与法治的衔接系统。按照党内法规从严治党,按照国家法律依法治国,从严治党与依法治国的标准都是法治的标准。所以,党导法治是法治,不是党治,更不是人治。党导法治制度要求“将党关进党规的钢笼子里”,因为在中国,党的权力是最大的。这既是从严治党的要求,更是真正法治的要求。

  

   关键词:党导法治 从严治党 依法治国 党内规治 违规必究

  

   十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将奠定中国法治模式的基础。《决定》提出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。也就是说,我们所走的是社会主义法治道路、建设的是社会主义法治制度、构建的是社会主义法治理论。社会主义法治与资本主义法治相比最显著的特征是中国共产党的领导,也就是《决定》中提出的首要原则“坚持中国共产党的领导”:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。……坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。”社会主义法治就是中国共产党领导的全面依法治国,就是党导法治。习近平英明地指出,“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰。”“中国的事情关键在党,关键在人。”关键在党委,关键在党员。党领导法治,理直气壮,关键在于党怎么领导法治?怎么在党导法治中解决好党与法的关系就成为全面推进依法治国的核心问题。

   坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。社会主义宪政是党导立宪制,就是在宪法中具体明确规定中国共产党领导、将中华人民共和国宪法和中国共产党章程都作为宪法文本的二元宪政体制。党导立宪制使得中华人民共和国的基本政治都基于宪法,从而为中国共产党领导人民依法治国提供宪法正当性,从而保证党和国家的长治久安。党导立宪制意味着社会主义法治是党导法治,那么党导法治到底是法治还是党治?这个问题通俗地以“党大还是法大”摆在了我们的面前,其实质是“党规大还是国法大?”。

  

   党规大还是国法大?

  

   政党是现代政治的主要组织原则,是国家与市民社会、政府机构与社会内部团体和利益方之间必不可少的纽带。按照英国政治学家海伍德的界定,政党是为赢得执政权力(通过选举或其他手段)的人们组织而成的团体。政党与其他团体区别在四个方面:政党的目标是赢得政治职位并掌握执政权;政党是由正式成员组成的组织化团体,从而与较广义和分散化的社会运动相区别;政党所关注的议题通常比较广泛,涉及政府政策的各个主要领域;政党基于共同政治偏好和一般意识形态认同而团结起来,但各党程度不一。然而,我们必须明白,资产阶级政党与社会主义政党有根本的区别,我们不能用资产阶级政党的观念做标准来评判社会主义政党。资产阶级政党是大众政治结构的组成部分,是因代议制政府和19世纪选举权的逐步普及而产生的,资产阶级政党一般是通过选举竞选掌握执政权力的,各个党派按照自己的政纲和纪律行为,掌握执政权力的政党通过派驻党员进入政府各部门,政府官员按照国家法律行事,可以说资产阶级政党的纪律与国家法律是分离的。社会主义政党一开始是革命党,通过革命途径取得执政权力,一旦革命成功就理所当然拥有执政权力。由于社会主义政党的执政权是通过革命取得的,其执政权力的正当性不是来自于选举,在民主化浪潮中就有一个将党的权力与国家权力进行嫁接的问题,在中国表现为中国共产党领导与人民主权之间的关系。中国共产党一身二任,既是执政党,又是领导党。作为领导党,中国共产党有一套适用于全体党员的法规体系;作为执政党,中国共产党有一套适用于全国人民的法规体系。中国共产党最初是工人阶级的先锋队,在新的历史时期中国共产党与时俱进提出“三个代表”,于是,中国共产党既是工人阶级的先锋队,更是中国人民和中华民族的先锋队,具有全民党性质,从而赋予了自身长期执政的正当性。

   现在中国共产党提出全面推进依法治国,那么中华人民共和国法律与中国共产党党内法规之间到底是一个什么关系?这是“党大还是法大”问题的核心。中华人民共和国按照从上往下的宪法、法律、行政法规和部门规章的法律体系初步形成,下位法不能违背上位法,宪法是最高的。中国共产党章程及其党内法规和规范性文件与宪法、法律、行政法规和部门规章之间的位阶如何?这是摆在法律人面前的难题。习近平从逻辑上论证了“党大还是法大”是一个政治陷阱,是一个伪命题。因为从逻辑上讲,党的本质是政治组织,而法的本质是行为规则,两者不存在谁比谁大的问题,否则就会落入话语陷阱。习近平正确地指出,如果说“党大还是法大”是一个伪命题,那么对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。习近平的认识是完全正确的。然而,我们可以深究一下,各级党组织和各级领导干部的权力来自哪里?是党内法规还是国家法律?如果权力没有任何来源,那很好办;如果权力是来自国家法律,那么无疑是法大;如果权力是来自党内法规,那么问题的根本就是“党内法规大还是国家法律大”?因此,如果说“党大还是法大”是一个伪命题,那么“党内法规大还是国家法律大”是真命题。

   《中国共产党章程》明确提出“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党内法规在国家法律之内,国家法律毫无疑问大于党内法规。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出做好党内法规制定工作的一条原则是”宪法为上、党章为本”实际上也明确了国法大于党规:“以宪法为遵循,保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一,确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动,认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本,按照党章确定的基本原则、要求和任务,推进党内法规制定工作。”从理论上说,我们确实可以做到党内法规体系与国家法律体系之间的精神一致和内在统一,至少是不违反国家法律,因为中华人民共和国法律也是在中国共产党领导下制定的。

   党内法规体系与国家法律体系之间有什么区别呢?党内法规只适用于党员,而国家法律适用于所有公民。党员也是公民,自然也应该遵守国家法律。中国共产党始终“三个代表”,是中国人民的先锋队和中华民族的先锋队,中国共产党是领导党,我们理应对中国共产党党员提出更高的要求。所以中国共产党党内法规应该比一般法律要求更严。党导立宪制提出在宪法中专设一章规定中国共产党的具体领导和执政方式,将宪法与党章都作为宪法文件,这意味着中国共产党的领导和人民主权统一于宪法之中,中国共产党党规在不违背宪法法律的情况下可以对共产党员有更高更严的要求,这也是“从严治党”的理论依据所在。习近平在《加快建设社会主义法治国家》指出:“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高更严,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。”(《求是》2014年10月23日)而且,习近平在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上提出“修订党纪处分条例,要体现党规党纪严于国家法律的要求,突出党纪特色。”所以,党内法规必须比国家法律要求更严。总之,国家法律比党内法规更大,党内法规比国家法律更严。这样我们既保证了法治的基本原则又为从严治党提供了理论依据。

  

   违规必究

  

   中国共产党是领导党,也是长期执政的政党。所以全国人民对中国共产党的期待更高也就在情理之中。中国共产党认识到“全党必须牢记,党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求,党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的,落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。”中国共产党要想长期保持先进性和长期执政必须从严治党。

   《决定》中要求依法治国做到形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。与国家法律体系相比,《决定》仅仅要求形成完善的党内法规体系,这可能与从严治党还处于起步阶段有关。中国共产党依法治国经历了从十一届三中全会确立的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到十八大提出的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治升级。我们当前对于从严治党(党内规治)的要求应该是有规可依、有规必依、执规必严、违规必究,逐步实现科学立规、严格执规、公正司规、全党守规。当前实现从严治党的关键在于违规必究。

   当前中国共产党的反腐倡廉深得民心,执规不可谓不严,对于领导干部的通奸和违反八项规定的行为进行了严肃处理,严于一般公民的行为。然而,在违规必究问题上中国共产党做得远远不够,现在的执规是选择性的。在党员干部普遍违纪违规的情况下,违规违纪被查处的概率极小,党员干部继续违纪违规就像坐飞机一样有失事的风险,但理性的党员干部都会选择违规。贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》有一名言:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性……,因为,即便是最小的恶果,一旦成了确定的,就总令人心悸。刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性,而在于其不可避免性。”尽管这句话是针对犯罪说的,但同样适用于违法和违规违纪。违规必究是从严治党的关键所在。

   当前现实问题是党员和党组织普遍违纪违规怎么办?中国共产党必须务实地行之有效地解决问题:对于十八届四中全会之前的违纪违规采取既往不咎和特赦的办法,但对十八届四中全会之后的违纪违规采取违规必究的办法。十八届四中全会所确立的中国共产党的全面推进依法治国的核心在于全面从严治党,只有实现了党内规治才能真正实现依法治国。中国共产党要实现党内规治必须首先做到有规可依、有规必依、执规必严和违规必究,然后逐步提高党内规治的质量,实现科学立规、严格执规、公正司规和全党守规。从严治党的核心是违规必究和全党守规,要做到违规必究和全党守规,中国共产党必须区分党纪与党德,否则违规必究是不可能的。

  

   党纪与党德

  

《决定》提出全面推进依法治国的第四条基本原则是“坚持依法治国和以德治国相结合”原则,强调“既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,……实现法律与道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”然而,我们需要对法律与道德进行区分。遵守法律规则是对人的最低要求,也是刚性要求。道德是每个人的自律行为,值得大力倡导,但不可对他人要求,更不能以道德具体规范公民行为。全面推进依法治国的关键在于从严治党,从严治党的关键在于违规必究,违规必究的前提是党内法规必须是可执行的,党内法规可执行的前提是将对共产党员的纪律要求和道德要求分开。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:黎振宇
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