严泉:半总统制的初创:1925年民国宪法草案的政体设计

选择字号:   本文共阅读 429 次 更新时间:2015-06-13 14:55:29

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严泉 (进入专栏)  
并获两院议员绝对多数表决,始能成立;总统由弹劾司法院审判。政府阁员执行职务,若其行为当时被认定具有犯罪或违警性质,需负刑责。如有危害国家安全之行为,政府阁员及其共犯依上述诉讼程序处理。

   另一方面是议会不信任权与总统解散权。与过去不同,宪草明确规定了民国议会众议院行使不信任权的标准,即出席与表决人数分别是三分之二与过半数。但是关于不信任权的内容规定非常模糊,没有说明在何种情况下,众议院可以对政府行使不信任权。一般来说,议会的不信任权针对的是政府提出的施政纲领、总政策声明或其它法案,当议会不同意这些政策法案时,就可以举行不信任投票。如果议会通过对政府的不信任投票,那么政府就必须辞职。当代法国宪法关于议会不信任权的规定就相当细致,明确是针对政府的施政计划或政策。不信任案动议提出四十八小时之后,国民议会始得举行表决。不信任案仅就赞成票核计,并须获得全体议员绝对多数始能通过。不信任案如被否决,原提案人在同一会期中,不得再提不信任案。

   为确保立法与行政两权之间的平衡,针对立法机关的不信任权,内阁如果不愿意辞职,就可以提请总统解散议会,重新举行议会选举,让选民作出新的选择。按照当代法国宪法的规定,共和国总统于咨询总理及国会两院议长后,得宣告解散国民会议。解散议会权是不必要通过参议院同意的,这与法国第三共和国宪法中政府解散众议院需要参议院同意的限制性规定是不同的。但是遗憾的是宪草中解散权规定依旧延续了民初《天坛宪法草案》以来的传统,即总统解散众议院仍然需要参议院同意,没有创造不信任权与解散权的平衡关系。解散权的制度性缺陷对政治稳定造成的消极影响是非常显著的,"在国会与政府发生政争时,如果作为政府的一方并不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举,以此来解决政治冲突。最后采取的只能是体制外非法的武力解散国会方式。"

  

   三、半总统制的政体选择

   1925年民国宪草半总统制政体模式的选择,不仅是宪政学理的设计结果,还与北京临时执政府主导制宪、制宪者对民初宪政制度实践的经验反思,以及魏玛共和国宪法的影响等因素有关。

   首先,临时执政府主导制宪与总统权力设计。1925年4月25日,临时执政段祺瑞公布由善后会议议决的《国民代表会议条例》,以国民代表会议为特殊制宪机关,职权为制定宪法及其施行附则。5月l日,段祺瑞又公布《国民代表会议筹备处条例》,特派许世英为筹备处主任,积极筹备国民代表会议,并同时公布《国宪起草委员会规则》。国宪起草委员会负责起草中华民国宪法案及其施行附则,限三个月完成,草案完成后咨由临时执政提出于国民代表会议。国宪起草委员会委员共70人,其组成由各省、各特别行政区军政长官各推举1名,临时执政选聘20名,内外蒙古、西藏各2名,青海1名,仍由临时执政分别选聘。这样临时执政单独选聘委员合计为25名,超过总数的三分之一。

   段祺瑞很快选聘梁士诒、汪荣宝、汤漪、林长民、章士钊、姚震、施愚、马君武等25人为国宪起草委员,并特派林长民办理国宪起草委员会事宜。8月3日,国宪起草委员会举行开幕式,到会47人,梁士诒主持,段祺瑞致词,以期3个月内完成制宪。8日,正式开会选举林长民为委员长,通过议事细则,并通电各地方法团征询对国宪意见。12月11日,国宪起草委员会三读通过《中华民国宪法案》,咨交政府通告全国。

   制宪活动为临时执政府所主导,政体设计偏重于总统权力也是在情理之中。例如,关于总统制与内阁制的选择,在制宪伊始,段祺瑞聘任的宪法起草委员林长民就提出两点意见,第一是内阁任命问题,是否由总统直接任命或者经过国会同意的手续。第二是内阁总理责任问题,内阁是否专对总理负责,或者对国会负责。又是否总理一人负责,或全体阁员负连带责任。"对于林长民提出之第一点,多数主张总统得自由任命内阁总理,赋予众议院以不信任投票权,为防止专政之手段。"其实在8月8日宪法起草委员会第一次会议上,林长民就将行政机关采用总统制或内阁制、总统选举方式等议题列入起草宪法十大纲目,并获得委员会通过。

   国宪起草委员会一度围绕总统制与内阁制产生分歧。有议员仍然坚持内阁制,强调内阁制有两大益处:"(一)内阁制国务员对众议院负责任,国务员辞职较总统下野,其影响于国家者,不至若是其大;(二)无窥窃总统之害。"至于总统制的危害性,"民国肇造十有四载,时局纷扰,政治紊乱,国几不国者屡矣,察其症结之所在,竞争元首实其总因。倘再予以竞争之机,国家纷乱益可想见。"马君武虽然同意大总统可以任免国务总理,但强调国务员必须经总理推荐,总统免总理职务时,全体阁员同进退。而主张总统制的施愚等人,均为段祺瑞聘任的起草委员。

   同为段祺瑞聘任的起草委员汪荣宝,也在国宪起草委员会上联名提出加强总统权力的议案,主张:一、大总统任免国务员。二、国务员辅佐大总统执行国务对于大总统负其责。三、国务总长及各部总长均为国务员,但得置不任部务之国务员。四、众议院认国务员有重大失政时,得以三分之二以上多数为不信任决议。五、大总统对于众议院不信任国务员时,非免国务员之职即解散众议院。六、大总统得解散众议院但须得参议院同意。参议院为解散众议院之决议时须有三分之二以上多数。从草案最后的政体制度设计结果来看,半总统制确实达到了加强总统权力的目标。

   其次,制宪者关于民初宪政制度政治实践的反思。在1925年9月3日国宪起草委员会会议上,余绍宋指出民国采用内阁制以来已有10多年,从制度试验的结果来看,"其成绩殊不甚良好。"原因主要有三点。一是适用内阁制先要有政党运用,始能显出内阁制的作用。"我国十余年来,并无政党虽或有之而组织不完,精神不备,不能称为完全之政党,所以十余年来内阁制度徒供野心家之利用,以致时时倒阁。"二是内阁制阁员要由总理一人自由邀集同一政见,"我国向无完全政党,十余年来历任内阁之阁员,均系哈希而来,无非敷衍实力派之代表。从未有由总理一人之意思而组织者。阁员意思且不相同,安有所谓政见,更安望其政见一致。所以对于国会不能一致负责,而内阁中之政见既已纷歧,其中有野心者更到国会中拉若干议员,独竖一派反戈抵抗同阁之阁员乃及于总理。"内阁于是成为政争的发生地。三是采用内阁制,府院之争随即发生。"我国十余年来府院之间从无一次意见能够融洽,几乎无一任内阁不发生此项争执。"

   在9月12日国宪起草委员会会议上,曾任大理院院长的姚震也强调,近年来国内情形已让人感到三种痛苦,"(一)无政党。近日政治上所活动者,为私人结合,纯以私利为转移,是否能合政党内阁之精神。(二)年来战争概由攘夺政权而起,内阁为政权之目的,内阁到手则胡乱而为,若仍以前者为标准,是不啻将已过之事重演一次,其危险实甚。(三)府院之争,采内阁制自应由内阁负责,但事实往往不能。征之以前情形,总统除拒绝盖印外,则无办法,而暗潮易起。"

   有鉴于此,余绍宋在国宪起草委员会上提出《行政组织采总统与内阁调和制案》,建议"(一)总统选举由两院会合推候补5人,由各地方选民选举之。(二)总统对国民负责,经国会对于总统不信任时提交选民公决。公决之结果总统胜利时解散国会,国会胜利时总统应即退职。(三)设国务总长对于总统负责任,一面赞襄总统对于国民负责。"汪荣宝表示赞成,认为这是总统内阁调和制,"主张总统任命国务总长,对国会负责。国务总长辅弼总统,同对国会负责。"

   再次,德国魏玛共和国宪法的外来影响。魏玛共和国宪法成文于1919年,很快就引起中国知识界的注意,《解放与改造》、《太平洋》杂志最早刊登了魏玛宪法的译文。在1922年《东方杂志》宪法研究专号上,也有专门介绍魏玛宪法的文章,如提到魏玛德国总统的产生,"(德国)总统任期七年,并得连任,直接由人民选出。选举方法在宪法中却未规定。"总统的人事任免权被描述为"总理由大总统任命,各部总长由总理推荐,请大总统任命。"至于行政与立法权力关系,则是"国务员皆对众议院负责,如有不信任的决议,便须辞职。""大总统或国务员有违法行为时,众议员得以一百人以上的联署,提出弹劾,由大理院审判。"

   余绍宋在国宪起草委员会会议上,就承认自己关于采用总统与内阁调和制的主张,"大半采德国新宪法加以变通。"他还特别提到"'总统应对于国民负责,经国会对于总统不信任时提交选民公决。公决之结果总统胜利时解散国会,国会胜利时总统应即退职。'此系采用德国之制度。不过德国系提交国民公决,在我国恐国民公决一时不易施行,所以用选民公决。"经过笔者对民国宪草与魏玛宪法两种宪法文本的比较,发现有的条款甚至是直接采纳,如魏玛宪法第35条规定"联邦国会为保持人民代表机关对于联邦政府之权利起见,得在国会闭会期间及国会任满期间设置常任委员会。"同样地,民国宪草第37条也规定众议院在常会闭会时,设立常任委员会,行使部分议会权力。民国总统权力也是如此,其人事权、解散国会权、紧急命令权等,均与魏玛宪法中的总统权力相似。有学者认为对魏玛宪法的追慕,为段祺瑞执政时期的制宪活动所承续,"1925年宪法草案,是民国时期官方宪法性文本中最大规模地模仿魏玛宪法内容者。"而魏玛共和国被认为是世界上第一个采用半总统制的国家。

   在民国早期宪政运动中,政体制度选择一直是立宪焦点。与《临时约法》的总统制变体、《天坛宪法草案》与1923年民国宪法的"超议会制"、《中华民国约法》的"超总统制"相比较,1925年民国宪法草案初步构建了半总统制政体。在笔者看来,评价一种政体模式的绩效,关键是观察在面临政治僵局时,这种制度设计能否为政治行动者提供更多的合法性选择。经验启示我们,制度模式的成功性就在于它化解政治僵局的有效程度。半总统制兼有总统制与议会制的长处。一方面总统有相当大的政治实权,政府总理对总统负责。可以保证政府的有效运作。另一方面行政与立法关系容易协调,当政府与议会发生冲突时,总统可以宣布解散议会,重新举行选举,在宪政制度框架内解决总统与议会的政治冲突。"正如实践已经表明的是,半总统制国家具体运作方式有多种。总统、总理与内阁的宪法权力随着它们的政治权力变化而变化。"

   在民主转型的关键时刻,"宪政体制的选择确实关系到一个民主的长期稳定或不稳定。"宪政制度学派认为宪政体制的差异与民主政治稳定间存在重要的关联,强调可以从各国宪政运作历史经验中,选择能够产生保证民主转型顺利完成的宪政制度模式。在民主转型过程中采用半总统制,主要考虑是总统制是为在民主化进程中出现的领袖人物定制的,从而为强势总统的出现创造条件。"相应地,为了阻止一个人拥有太大的权力,总统制也可以进行设计,从而为弱势总统的出现创造条件。可选择的办法是,建立一种可以称作是"捏造"的产物-半总统制。在这种体制中,总统、总理与国会可以分享权力。无论局势如何,创设这种政体的环境可以为众多发生在半总统制国家的政治实践创造机会。"20世纪第三波民主化经验也证实,"对民主转型国家而言,半总统制比纯粹的内阁制或总统制更有吸引力。"1925年宪法草案虽然最后未能实施,但是其宪制选择的合理性与前瞻性,确实是值得肯定的。

  

   注释:

  

1.Robert.Elgie(ed.),Semi-presidentialisminEurope,Oxford:OxfordUniversityPress,1999,P.2.

2.Maurice.Duverger,ANewPoliticalSystemModel:Semi-PresidentialGovernment,EuropeanJournalofPoliticalResearch1980,(点击此处阅读下一页)

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