张震:中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线

选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2015-06-11 14:36:15

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张震  
  在我国,目前主要有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市共五级。其中,直辖市由现行宪法第30条明确规定,其宪法地位不容置疑。
  根据蔡定剑教授在其著作《宪法精解》中的观点,现行宪法为副省级市提供了规范依据。[31]所谓副省级市的概念始见于中编[1994]1号文件,该文件规定中编委将重庆(该市因1997年直辖其行政级别升为省级)、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16市行政级别定为副省级。将这些城市定为副省级市,不仅有利于加快这些城市的经济与社会发展,而且有利于更好的发挥这些中心城市的辐射作用。同时在1995年2月19日,中编发[1995]5号文件中明确了副省级市与省的关系问题。16市定为副省级后,仍为省辖市,由所在省的省委、省政府领导。这些市的机构改革方案仍由所在省审批,同进抄报中编委备案。16市的经济管理权限有关规定执行。副省级市属于特殊的省辖市,并没有在省、自治区、直辖市之外增加省级建制,因此并无违反宪法的规定。
  关于地级市,既要承认其宪法依据,同时也要明确,较大的市与地级市不能等同。不管是依据宪法的规定,还是《立法法》中关于较大的市规定,甚至包括国务院批准的较大的市的文件,只能认为较大的市分为区县,而不能得出地市级辖县的结论。而且,现行宪法第30条所设定的我国地方行政区域的架构是三级制,即省、县、乡三级,自1983年市管县制度改革以来,大量出现的地级市,导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制,即省、市、县、乡四级,某种意义上是违宪的。因此,地级市在我国宪法上具有规范依据,但是地级市辖县不具有宪法依据。
  至于副地级市[32],按照蔡定剑教授的观点进行推理,现行宪法第30条中“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”的“市”既然可以包含副省级市和地级市,也可以包含副地级市。但副地级市的存在,从宪法上看,存在如下问题:其一,依据现行宪法第27条,国家机构的设置以精简为原则,副地级市的出现导致了我国市的层级过多,违反宪法原则;其二,从城市化的发展意义上看,副省级市的存在对于发挥大城市的辐射带动功能,加快城市化进程产生了实际意义,但是,副地级市由于其本身在城市规模及功能上的局限,基本上不可能对城市化进程产生多大实际意义;其三,副地级市的出现实际上是市管县制度的伴生现象,基本上是各省在“省直管县”的试点中出现的,是为了解决市(即地市级)管市(即县级市)的问题,因为市管市既不合宪,也会带来行政管理体制上的问题。因此,伴随着市管县制度的再改革,副地级市存在的现实意义也不存在了。
  县级市本身具有宪法依据,而且可以促进我国的城市化进程。只是需要明确并严格执行县改市的标准,并控制县该市的进程。
  (二)城市类型的合宪性审视
  在我国目前主要有超大城市、国家中心城市、计划单列市、经济特区所在地的市、开放城市等。
  超大城市是国务院为了更好地实施人口和城市分类管理,满足经济社会发展需要而在调整城市规模划分标准的通知中提出来的新的城市概念。宪法第89条规定,国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;同时,国务院作为最高国家行政机关,享有经济发展和城乡建设的行政管理职权,因此国务院调整城市规模划分标准并提出超大城市的概念,具有宪法依据。
  国家中心城市是城乡建设部于2010年在编制《全国城镇体系规划》时提出来的概念。城乡建设部是2008年中央“大部制”改革背景下,新成立的中央部委,是中华人民共和国负责建设行政管理的国务院组成部门。加强城乡规划管理,研究拟定城市规划,促进城镇化健康发展是其主要职责。同时宪法第89条规定的国务院领导和管理经济工作和城乡建设的具体职权主要也是由城乡建设部实施。
  计划单列市的提出始于1983年。1983 年2月8日,中共中央、国务院发出文件, 决定对重庆市实行第三次计划单列,赋予省级经济管理权限。之后国务院分别于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陆续批准武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等实行计划单列,一共有14个计划单列市。20世纪90年代国务院取消了省会市的计划单列。计划单列市在经济、社会、科技发展计划、财政计划等方面全部实行单列,并被赋予省一级的经济管理权力,一些计划单列市同时扩大了行政区划,并实行市领导县的体制。但计划单列市仍保留省辖市的行政地位,继续接受省级行政机构的领导。[33]诚然,计划单列市发挥了中心城市的复合功能,促进了区域经济一定程度发展,[34]但存在如下问题:其一,计划单列市不具备宪法及法律地位;其二,计划单列市本身是国家在没有完全实行市场经济体制下的产物,带有明显的计划经济痕迹,与宪法第15条规定的“国家实行社会主义市场经济”的要求不符合;其三,计划单列市在现实运行中多会产生省市矛盾。因此,由计划单列市向副省级市过渡,通过提高城市的行政级别,进一步消解市与省之间矛盾,有利于加快中心城市自身的经济与社会发展,有利于更好地发挥中心城市对周边地区经济发展的带动作用。[35]
  另外两种城市类型,即经济特区所在地的市和开放城市,在国内主流的宪法学教科书中也曾专门对之进行介绍。[36]但是,经济特区城市本质上属于经济特区的地方制度范畴,并非主要作为一种城市形态,只在地方立法权的问题上体现作为城市的法律意义;而在全面深化改革,全面推进城市化进程,实现城乡一体化发展的要求下,开放城市作为一种城市类型存在的法律和现实意义均已不大,属于典型的过渡性城市类型,因此既没有宪法直接依据,也缺少法律上的生长空间。

  
  五、中国市制改革的创新建议
  全面深化改革是建设社会主义现代化国家的必由之路。全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。因此,全面深化改革必须依赖法治思维和法治方式。[37]坚持依法治国首先要坚持依宪治国。“完善城镇化健康发展体制机制,推动大中小城市和小城镇协调发展,优化城市空间结构和管理格局”等作为全面深化改革的具体内容之一,也必须实现依宪依法改革。正如国家主席习近平于2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上所强调的,凡属重大改革都要于法有据,在全面深化改革中,要高度重视运用法治思维及法治方式。[38]基于此,中国市制改革要以宪法为根本依据,以深化改革科学推进城市化进程为最终目的,以制度创新为主要手段。
  首先,在宪法法律框架内,实现城市设置科学化、充分发挥城市应用功能。从宪法意义上讲,城市的功能在于,通过国家权力的规范运行及有效制约,实现城市治理的规范化、科学化,满足公民生存权及发展权的正当需求。城市的发展史,实际上是通过建构市民社会,制约国家权力的历史。但在现代社会,政治国家与市民社会不再只是对立矛盾关系,城市功能的日趋复杂,需要国家权力的适度参与。“公民权利产生国家权力,国家权力服务公民权利,公民权利制约国家权力”[39]的宪法原理在建设现代化、多功能、和谐、文明的城市中得以充分体现。为了充分发挥城市应用功能,要求实现城市建制科学化。城市的级别过多,会形成国家权力在城市建设中的不统一甚至碎片化,增加国家权力行使的成本,降低运行效率;同时城市被贴上过多的级别和类型标签,会形成国家权力对城市建设、城市治理的过度渗透,不利于城市民主的发展,最终也不利于城市公民的合法权益的充分保障。因此建议如下:其一,应取消计划单列市;该类市既无宪法法律依据,又与市场经济建设、全面深化改革、加快城市科学发展的要求不合。其二,应取消副地级市;该类市尽管存在一定程度上的合宪性,但其存在加剧城市过多级别,而且其对城市化发展的现实意义不大。其三,副省级市可向直辖市过渡,或者在不改变其行政级别的前提下,赋予超大城市、国家中心城市的功能。其四,科学设定超大城市,科学建设国家中心城市,发挥此两类城市在城市化中的重要作用。
  其次,有效发挥直辖市的顶层效应。直辖市处于城市架构的顶层,再加上体制优势,在实现国家权力运行规范化、效率化,聚集经济、人力优质资源,加快城市建设,加强城市治理,并辐射带动周边地区发展,更大程度保障公民正当权益上具有无法替代的作用。因此,增设直辖市在我国是必要的。但是直辖市的设置条件及标准,人口、面积等规模等需要明确。而且直辖市的设置需要满足,有利于中央与地方关系的法治化及权力分配科学化,有利于各级城市发展的科学布局,有利于满足不同地区公民的平等发展权。还需要在经济社会的长期发展与短期效果之间寻求平衡。
  再次,适度扩展较大的市的范围。在我国,由于较大的市享有地方立法权,因此具有城市发展及治理的法律优势。尽管《立法法》、《地方组织法》等对较大的市做了相应界定,国务院也批准了18个较大的市,但是较大的市的概念在宪法及法律上并不明确,而且从不同的法律规定及国务院的批准来看,存在一定的歧义。因此建议通过宪法解释,明晰较大的市的概念,并适度扩展较大的市的范围。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,逐步增加有地方立法权的较大的市数量。这意味着明确较大的市的宪法内涵具有迫切的现实意义;同时,较大的市的增加需要一个科学的标准。当然,这是否意味着扩大地级市甚至赋予全部地级市以地方立法权。笔者并不赞成此种观点,其一,地级市与较大的市在宪法上具有不同内涵;其二,从扩大地方立法权的效果上看,目前为数不少的地级市的城市规模及功能均有限,赋予这类地级市以地方立法权,某种意义上浪费地方立法权资源,造成重复立法、雷同立法。
  最后,及时推动市管县制度再改革。目前的市管县制度存在如下问题:其一,市管县并不具有足够的宪法依据;其二,市管县的本义是发挥较大城市的辐射带动作用,但是自1983年开始的市管县制度改革在上个世纪90年代以后,变成了一味的地市合并,以至于出现了相当多城市规模较小、城市功能较欠缺的管县的市,即所谓“小马拉大车”的现象。[40]因此,不但没有达到市管县制度改革的本义,反而影响了县域经济社会的发展。而且,很多地市合并后出现的地级市,名为市,实际上城市规模小,大量的人口属于农业人口,大量的土地属于农村集体土地,完全颠覆了城市与市应有的含义,即不利于城市的定位与发展,甚至也不利于国际交流交往。当然,市管县制度的再改革,并不意味着全部取消市管县,而是,以省县直辖为主要方式,存在适度的市管县体制,一些城市规模较大、城市功能健全的城市管辖若干县,不但不会影响县域经济发展,而且可能比省直管县体制所取得的经济社会发展的效果更好。


  注释:
  [①] http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm,2014年12月5日访问。
  [②] 依据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》,城区是指在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口包括:居住在本乡镇街道,且户口在本乡镇街道或户口待定的人;居住在本乡镇街道,且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人;户口在本乡镇街道,且外出不满半年或在境外工作学习的人。
  [③] 参见邵鹏:《城市的空气自由》,《读书》1994年第5期,第9页。
  [④] 参见高佩义 :《中外城市化比较研究》,南开大学出版社1991年版 ,第 18 页 。
  [⑤] 参见姜伟、付子堂、周尚君:《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》,(点击此处阅读下一页)

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