燕继荣:分权改革与国家治理:中国经验分析

选择字号:   本文共阅读 1513 次 更新时间:2015-06-08 10:36

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燕继荣 (进入专栏)  


  摘要:中国被认为是一个中央集权国家,在计划经济年代,这种集权体制限制了社会的活力,影响了财富的生产,制约了整个社会的发展。因此,分权化成为政府改革的主要方向。从中国30多年改革开放的过程来看,20世纪80年代的分权改革、20世纪90年代的精简机构、2000年以后的转变政府职能等一系列改革表明,虽然政府改革的主题不断变化,但改革的总体方向保持了持续性——分权化。但是,这种分权化改革也产生了国家权力“碎片化”的倾向,没有实现集权与分权的均衡。为此,中共十八届三中全会将这种分权化进一步表述为中央与地方、政府与市场、政府与社会关系的调整。中国的经验显示,国家治理需要处理好集权与分权的关系,要解决好国家发展活力不足以及部门本位、地方保护、寡头分割等问题;分权化的目标不是重新切分“权力蛋糕”,而是实现治理变革;分权化改革应该坚持的原则是让企业、社会和公民最大化受益;分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。
  基金项目:北京市社会科学联合会、北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“中国现代国家治理体系构建研究”
  作者简介:燕继荣(1962—),男,教授,博士生导师,北京大学国家治理协同创新中心研究员,从事政治学理论、中国政治发展研究。


  当下的中国国家治理应该继续分权还是适度集权?对这一问题的回答不可一概而论,应根据具体情况而定,即该集权就集权,该分权就分权。那么,什么情况该集权,什么情况该分权?一般的研究思路是,根据事务性质和范围的不同,明确哪些领域的哪些事务需要集中化管理,哪些领域的哪些事务需要分权化处理。然而,在高度集权的单一制国家结构体制下,中国的政治发展以往呈现了“放权—收权”的循环特点。就30多年的政策实践来看,释放地方和社会要素的活力是改革的主流方向。但是,客观地说,这种分权化改革也产生了国家权力“碎片化”的倾向。今天,中国政府正在倡导国家治理现代化,那么,基于国家治理现代化视阈的改革,应该如何处理分权与集权的关系呢?是继续推进分权化改革,还是转而走向集权化路线?


  一、分权与分权化改革
  分权与集权是一对相对概念。一个有效的组织,既要保持必要的集权以保障组织的统一性和对外行动的一致性,又要有足够的分权以保持组织的适应性和内部行动的自主性。然而,在现实生活中,扩张的需求使得组织集权成为一种自然趋势,这使分权变得弥足珍贵。因此,在集权与分权关系的讨论中,分权化成为一种特别的话题。
  按照一般的解释,所谓分权,就是一个组织为发挥低层组织的主动性和创造性而把管理决策权分给下属组织的过程,在这个过程中,最高领导层集中掌控少数关系全局利益和重大问题的决策权。在学术讨论中,分权通常涉及国家内部权力结构中中央与地方的关系,一般与地方分权(或称地方自治)相联系,而地方分权与中央集权相对,指的是国家权力依法由中央政府和地方政府分别行使的制度。
  在政治学语境中,分权一般在四种情况下使用:第一种是指政治分权,即不同党派、不同社会力量分享政权,通常表现为政党分权和阶级分权,它的现代制度实现形式主要是议会制度和政党制度;第二种是指政府分权(横向分权或功能性分权),即通常所谓的立法、司法、行政三种权力体系的相对独立和互相制约的政府体制安排;第三种是指地方分权(纵向分权或结构性分权),即通常一国宪法和法律所规定的中央政府和地方政府职权分开的制度安排,体现为地方自治制度,其制度实现形式主要为联邦制和民主单一制;第四种是指行政分权,即上级行政机关或行政首长给予下级机关或负责人充分的自主权以实现独立决策和管理的体制。依据不同的组织目标和管理要求,不同的组织可能采取不同的集权—分权模式。有人把这些不同的模式概括为金字塔(或半金字塔)型模式、蜘蛛网型模式和网络型模式(见下图)。
  一般研究认为,从集权向分权转变是人类组织管理演化的趋势。这样的结论只有放在一个长期的、总体的历史观察中才有意义,而且对于某一类组织而言,如在全球化和网络化背景之下的企业组织可能更加适用。单就国家和政府组织而言,这种变化的趋势似乎尚不明显。其实,不管什么组织模式,实现集权和分权的均衡是永远不变的话题。
  众所周知,分权制有诸多优点。例如,可以使下级机构及人员充分发挥自己的智慧和才干,实现管理创新;可以使下级机构及人员因地制宜地贯彻上级指令;可以使下级机构及人员从实际出发,充分发挥本地的长处和优势,并依据不同情况自主处理本地问题。但是,分权制的缺点也不容忽视。例如,下级机构及人员容易自立门户,各行其是,从而导致各方发生矛盾和冲突,影响组织效率;下级机构及人员容易基于本位主义立场而采取不利于整体利益的行为,从而导致部门主义、行业主义、地方主义。这些缺点在不同组织中最为常见,其结果往往影响组织的协调性和一致性。
  简单而言,所谓分权化改革,就是一个相对集权的组织向下属机构或部门及组织成员下放权力,以求组织统一性和自主性均衡状态的努力。那么,怎么保持集权与分权的均衡状态呢?换句话说,如何使分权化的努力既满足适应性、灵活性和创新性,而又不至于陷入地方主义、部门主义、行业主义的泥潭呢?由于企业组织、社会组织、政治组织和国家政权组织属于不同类型,其组织性质和机制存在显著差异,因此,上述问题的答案只能在分类考察的基础上得到阐释。本文以中国政府分权化改革为考察对象,试图根据中国政府的经验来探讨如何实现分权效益最大化的问题。


  二、中国的分权化改革
  以国家为组织单位,如何让分权化改革获得最大效益?这是中国语境下的问题意识。事实上,分权化改革的空间和意义对于中国来说要比其他国家大得多。
  众所周知,中国共产党1949年建立政权之后,形成了高度集权的国家管理体制。这种通常被人称之为党国体制(party-state system)的高度集权管理体制,具有三个方面的集权特征:其一是政党集权,组织结构呈现金字塔型,政党组织高度掌控国家权力(立法、司法、行政、军队);其二是中央集权,虽然30个省市自治区属于地方政府(之下又设市县乡三级政府),但地方权力体系只是作为中央权力体系的复制和延伸,中央政府在人事、财政、物资等方面具有绝对支配权,甚至在关系地方事务的处理上也具有决策权;其三是国家集权,在国家与社会的关系方面,权力机关和公共部门以国家名义集中掌控政治、经济、文化、社会各领域的主要事务,而教育、住房、医疗卫生、社会保障等民生事项,则主要由公营部门和公权部门所主导,民营企业、民间组织等社会力量仅仅作为“补充”。
  中央政权集中计划是与这种高度集权的管理体制相匹配的主要方法。在计划体制下,由国家计划委员会起草制定国家发展“五年规划”,各地各级政府根据“五年规划”逐级分配任务指标,重大事项由中央政府计划单列,这是中国政权实现内部管理的基本方法。在这个过程中,由于领导人个人偏好和个人意志的问题,由于信息统计和计算的问题,由于执行能力的问题,由于外部环境变化的问题,以及由于不可预测的突发性自然和人为灾祸等等,统一的计划管理不仅漏洞百出,导致资源浪费和整体效益低下,而且极大地限制了地方和社会的积极性、自主性,使得整个国家缺乏生产活力。
  《三国演义》中有一句名言:天下大势,分久必合,合久必分。这句话也反映了管理学中一个基本道理:当集权化弊端突显的时候,就会开始分权化的过程;而分权化导致麻烦显著的时候,又会出现集权化的呼声。1978年改革开放政策实际上开启了中国分权化改革的进程。
  改革开放30多年是中国转型变革最为明显的时期。有研究认为,中国发展的成就主要应归功于分权化改革——“以经济建设为中心”的分权化改革释放了地方政府和民间力量的活力,激发了地方政权和民间资本的积极性。中国国家治理结构是一个按地域原则组建的多层次、多地区的结构,在既有结构中实行分权化改革是30多年来改革的主题之一。改革的过程开始于20世纪70年代末期,大体经历了四个路径和标志性过程。
  第一,通过推行农村联产承包责任制解放农村生产力。中共建政以后,试图结束传统中国农民自然经济的生产方式,希望把农民组织起来,于是采取了“人民公社”的组织形式,建立了农村居民集体生产、统一分配的集中管理模式。这种模式不仅没有极大地调动农业生产者的积极性,反而因为平均主义“大锅饭”农业生产能力降到温饱水平之下,农民长期成为中国的贫困阶层。1978年中共十一届三中全会以后,为了改变人民公社制度下存在的平均主义和农民缺少经营自主权的状况,农村普遍实行家庭联产承包责任制。1982年制定的新宪法规定,农村建立乡政府和群众性自治组织——村民委员会。至此,以政社合一和集体统一经营为特征的人民公社解体,到1984年底,全国农村完成了由“社”到“乡”的转变。家庭联产承包责任制解放了中国8亿农民,使他们可以凭借自己的劳动实现发家致富的梦想。
  第二,1978年开始,中国政府不得不通过财政体制改革调整中央和地方关系。1980年开始了财政分权改革,实行了被称为“分灶吃饭”的财政收入分成体制。1980年以前,中国财政实行的是“社会主义大锅饭”的制度,中央财政统收统支,建设预算由国家计委统一制定,然后下达各省执行,相应资金由中央财政部下达。这种体制给地方机动的财力极小,税收原则上要100%上缴国库,因此,地方政府没有积极性,只等中央政府下拨计划。为了调动地方政府的积极性,中国政府采用中央与地方签订财政上的“承包”协议,形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。“分灶吃饭”制度极大地激发了地方政府的经济动力,但使中央财政能力受到了削弱。“分灶吃饭”是一种财政承包制,在这种制度下,地方政府为了过好自己的日子,势必“两手抓”,一手抓税高利大的地方企业,一手抓市场封锁,结果导致了地区分割、重复建设,地方主义加剧。同时,地方政府还要想尽办法多占中央的“便宜”和好处,一方面“跑部钱进”,一方面大搞“财政资金体外循环”,各种方法都极有创意。相反,中央财政却捉襟见肘、被动应付。有研究认为,到1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重只有22%左右,与发达国家50%~70%的比例相差甚远。中央财政手中拮据,想利用财政政策调节宏观经济往往力不从心,只得伸手向地方求援,让地方多做贡献;而一些财政能力较强的地方政府倚仗财力雄厚,通常与中央政府讨价还价。为了纠正偏差,确保中央财政能力,1994年开始对“分灶吃饭”进行升级改革,形成了目前实行的中央/地方分税体制。分税制的核心是分税、分征、分管,同时建立转移支付制度。分税就是“切蛋糕”,即将“蛋糕”一切为三,一块为中央所有,一块为地方所得,还有一块为双方共享,这样就把税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。关税、消费税等为中央税,与经济发展直接相关的增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等为共享税,其他为地方税。1994年以前的财政收入,中央占三成,地方拿七成;而1994年以后,中央财政收入可以得到50%以上。这种分税制保障了中央政府财力的急剧增长,但导致了“国强民不富”的新问题,而解决这种新问题又成为新一届政府财税改革的任务。
  第三,通过建立经济特区试验制度探索政策创新突破口。1980年,中国建立了四个经济特区——深圳、珠海、汕头、厦门,它们不仅获得了税收方面的优惠,更重要的是享受了一个有利的制度与政策环境,以及更多的经济发展自主权,包括引进项目审批权、外汇管理、银行信贷、劳动用工以及人员出入境等方面的优惠政策。现在,经济特区政策已经从局部试验阶段走向普遍推进阶段。
  第四,通过企业改革激活经济主体的自主活力。在市场化改革过程中,中国政府鼓励私人经济和民营企业的发展,释放社会的产能,同时设法激活国企活力。从1978年底开始,中国政府推行企业改革,这个改革可以分为两大阶段:第一阶段是从1978年到1992年,主要是放权让利,扩大企业自主经营权;第二阶段是1993年之后,明确以建立现代企业制度为方向,在保持自来水、电力、公交、烟草、石油、天然气、电信、铁路运输、银行等国营主导的同时,探索企业的市场化改造,加强对国有资产的监管。
  2013年,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,并提出具体时间表,“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”,“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”,希望通过15大领域的60项具体改革,逐步实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。许多观察者认为,此次会议通过的深化改革决定实则是新一届政府的施政纲领,它对中国未来具有里程碑意义。
  虽然不能把新一届政府的“全面深化改革”定义为分权化改革(事实上,“全面深化改革”更加强调统一的国家治理能力,更加强调中央政府对改革方案的“顶层设计”,更加强调中央集中管理),但是,改革设计也贯彻了该分权就分权的原则。例如,十八届三中全会决定提出,要建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用。在涉及分权化改革方面,全会提出:(1)实行财税体制改革,进一步理顺中央和地方财权和事权责任;(2)转变政府职能,削减或下放行政审批事项,给企业和社会更大的自由;(3)改进社会治理方式,激发社会组织活力。这些改革内容表明,中国的分权化改革即将转入新的阶段。


  三、分权改革与治理变革
  对于一个高度集权的组织和管理体系来说,分权化无疑是改革的方向。但是,分权化具有不同的方向和不同的程度,它们决定着分权化改革的绩效。30多年的中国改革经验显示,分权化改革沿着三个不同的方向展开,并且与治理变革的努力相结合。
  第一,政府向市场和社会分权。中国经济市场化改革的过程,实际上就是政府在向市场分权,这个过程促成了中国经济的发展。有学者曾经指出,非国有经济的快速发展是中国经济改革成功的原因[1],而非国有经济的发展正是政府向市场和社会分权的结果。直至今天,中国政府向市场和社会分权的过程远未完成,国有垄断部门及行政审批的大量存在表明中国的分权化改革还有巨大空间。在李克强主持下,国务院正在大量削减行政审批,据官方信息,他主政一年多来已取消和下放行政审批事项7批共632项[2]。
  政府向社会分权是中国分权化改革的内容之一,其目的是构建政府与社会的新型关系,培育社会自治能力,实现政府“减负”,最终改造“全能政府”。实现这些目标至少涉及三方面的努力:一是培植新的社会组织,二是改革现存社会组织,三是实现社会对公共事务的参与。
  第二,政府内部的分权。随着市场化改革的推进,中国政府内部也进行了分权化改革。以财政金融系统为例,1978年1月,中国人民银行与财政部正式分开办公,人民银行总行的内设机构恢复到14个司局;1978年末,中国人民银行的统一体制全面恢复。后来,各种专业银行建立,保险公司又从中国人民银行分立;再后来,证监会、银监会管理机构从中国人民银行分离出来。中国政府内部的分权涉及产权、财税、金融、企业、社会保障、市场管制等环节,主要目的是在专业分工的基础上,实现政府功能的配套。中国政府的上述努力被称之为市场经济的基础设施建设[1],其内容主要有以分税制为基础的财税联邦制的机构分设;金融系统中政策性开发银行、商业银行和非银行金融机构分立,以及金融业务机构与金融监管机构的分离;在政企关系方面,实现企业与主管部门脱钩。
  第三,中央向地方分权。如前文所述,中国政府分权化改革的重要内容是中央向地方分权,激发地方积极性,其中最为重要的是实现中央和地方财政分权,建立中央和地方的分税制度。这种分税制度也被人称之为财政联邦制。在财政联邦制下,中央政府不仅把许多经济管理权力下放给地方,让地方有了一定的自主决策权,而且也把许多财政权力下放给地方,使中央和地方分享财政收入。地方财政收入越高,地方预留的收入就越多。这种激励使得地方政府官员有强烈的热情和意愿去推动地方经济增长。
  中央向地方分权除了实现财税联邦制外,还表现在中央将部分行政审批权下放给地方。此外,为了激发县级政府的自主性和活力,中国政府还试行省直管县制度。自2002年起,浙江、广东、河南、辽宁、湖北等省已经出现了在财政上省直管县的试点,这可以被看作是省直管县的先行试点。
  总体来看,分权化改革为中国经济创造了巨大的利益,其积极贡献表现为:(1)作为中国改革战略的一部分,有助于克服来自中央政府部门对改革的抵制;(2)允许地方进行创新试点,避免出现大风险和大错误;(3)有助于推行“增量改革”,保证改革政策的连续性。但也必须看到,分权化也带来许多不容忽视的问题,其中最大的问题就是地方保护和市场分割。
  分权化改革的目的是给下级组织和成员更大的自主性、独立性,以促进组织整体效益的改善。但是,分权化改革的前提条件是不损害组织的统一性。就一个国家而言,实现统一化、均等化仍是首要任务,一国之内统一交通、统一货币、统一市场、统一司法、统一规则、统一管理标准、统一公民身份和权益,实现公共服务均等化和资本要素的自由流动,是国家建设和国家治理的理想目标。以此标准来判定,分权化改革的正当界限在于,它应该有助于这些目标的达成,至少不应该阻碍或损害这些目标的实现。
  中国分权化的改革极大地激活了地方、社会、企业乃至个人的活力,这是不争的事实。但是,由于这种分权主要以行政地域或行业部门为单位,因而导致了地方主义、部门主义和市场分割。许多研究指出,中国地方保护主义的产生与行政分权有着直接的关系,①中国正反两方面的经验也显示,分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。


  结论
  讨论如何让分权化改革效益最大化的问题,①有学者认为,过度分权刺激了地方保护主义的产生(参见陆铭、陈钊《中国区域经济发展中的市场整合与工业集聚》,上海人民出版社2005年版);也有学者认为,地方市场分割是经济转轨过程中的特有现象,而行政性分权是导致这一现象的深层体制原因(参见陈东琪、银温泉《打破地方市场分割》,中国计划出版社2002年版);还有学者认为,造成地方保护和市场分割的原因很大程度上是优先发展重工业的赶超战略在分权式改革下的逻辑延伸(参见林毅夫、刘培林《地方保护和市场分割:从发展战略的角度考察》,北京大学中国经济研究中心工作论文,No.C2004015, 2004年10月)。
  需要探究分权化的合理边界。如前文所概括,分权存在四种不同类型:政治分权、政府分权(横向分权或功能性分权)、地方分权(纵向分权或结构性分权)和行政分权。改革开放以来,中国政府不断调整政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与政府之间的关系,对高度集权化的管理体制进行了分权化改造。总体上看,这种改造减少或放松了政府的管制,释放了地方、企业、社会、个人的活力,促进了中国的经济发展。就改造“全能型政府”、给民间更大自由和自治空间这一目标来说,中国的分权化改革之路还很长,其任务远未完成,因此还需要继续朝此方向推进。
  但是,今天的中国也必须面对地方主义、部门主义、行业主义、寡头主义、特权主义行为通过垄断、滥权、腐败等方式切割、瓜分、宰制国家利益和国家权力的问题。这些问题的存在,表明中国国家基本建设的任务还尚未完成,而这一任务的首要内容就是国家的统一性和公共服务的均等化。
  由此可见,分权化的目标其实不是重新切分“权力蛋糕”,而是实现治理变革。中国的改革实践表明,分权化改革要让企业、社会和公民最大化受益;分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。如果说这两条经验可以称为分权效益最大化的原则,那么,它们实际上再现了政治学的古老命题——自由与权威的关系。国家发展活力不足的问题需要解决,部门本位、地方保护、寡头分割的问题也需要解决。中国在保持中央集权体制不变的情况下,协调自由与权威、集权与分权的关系不得不“打时间差”——先“统”后“放”,“放”了再“统”,“统”了再“放”,总是走不出“一统就死,一放就乱”的怪圈。今天,新一届党中央推出了“国家治理现代化”的概念,不管这个概念被怎么解释和定义,给社会以更多自由和自治(该放就放),让国家在交通、市场、规则、信息、权益、标准等方面实现统一和均等(该统就统)——应当是国家构建不可或缺的内容。


  参考文献:
  [1]钱颖一,许成钢,董彦彬.中国的经济改革为什么与众不同[J].经济社会体制比较,1993,(1).
  [2]国务院一年多取消下放7批共632项行政审批等事项[EB/OL].(2014-09-09)[2014-11-12]http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/09/content_2746921.htm.

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文章来源:本文转自《学习与探索》2015年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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