林彦:全国人大常委会如何监督依法行政?

——以执法检查为对象的考察
选择字号:   本文共阅读 525 次 更新时间:2015-06-07 09:42:24

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林彦  
在执法检查过程中,这也是基层执法机构普遍反映的问题。有一份报告不无忧虑地指出,
  劳动合同法的实施要求劳动监察部门积极开展执法监察,督促用人单位依法用工,维护劳动者合法权益。但目前的劳动监察部门,每个监察人员监察企业普遍在千个以上,监察人员服务职工之比一般也达数万,从机构到人员,都无法满足工作需要,难以有效监测预警、预防化解企业的违法用工等损害劳动者权益问题,对部分私营企业、个体工商户和偏远地区用人单位的用工情况更是缺乏有效督察和监管。[43]
  导致执法力量不足的原因是多重的。有的是由于地方根本没有成立相应的执法机构。[44]有的是因机构改革将某些职能部门弱化。有报告提到,“在机构改革中,不少地方将乡镇兽医站与其他站所合并,专业人员流失比较严重,致使一些基层兽医站存在着业务水平较低,年龄老化,人才断档的情况”。[45]有的则是由于机制的不科学导致执法人员整合效率低下,例如,在食品安全监管领域,“一些监管部门各自设置技术机构,造成小而全、资源分散、重复建设和购置、信息和数据不能共享的局面”。[46]
  为了加强执法队伍,常委会通常会有针对性提出两个方面的建议。有时,常委会建议通过设立新机构弥补某个执法领域的人员不足问题。如有报告提出,“建议国务院有关部门……加快建立覆盖全国的风险监测网络,加快组建国家食品安全风险评估中心,在有能力的地区建立风险评估分中心”。[47]卫生部对该建议予以积极响应,并于2011年10月成立了风险评估中心,[48]2013年底、2014年初又成立了两个分中心。[49]
  有时,常委会则要求政府确保编制的充足。某执法检查组明确提出,“科学核定编制,确保在一线工作的农业技术人员不低于全县农业技术人员总编制的三分之二,专业农业技术人员占总编制的比例不低于80%,并注意保持各种专业人员之间的合理比例”。[50]这一建议在《农业技术推广法》修订过程中被充分吸收。[51]此后,农业部在部署实施该法的工作中明确重申“科学核定国家农业技术推广机构人员编制”。[52]一些省级人民政府也做了同样的部署。[53]
  此外,常委会也经常会要求行政系统通过专题讲座、培训班等方式提高执法人员对相关法律的理解与认识。[54]有一些执法检查报告还要求加强行政机构内部的纪律,强化对执法人员的监督并对违纪人员进行查处。[55]
  显而易见,执法检查对行政系统内部事务的干预程度也是行政诉讼所无法企及的,因为该领域的事务通常被排除在法院的监督范围之外。[56]人民法院只能偶尔通过司法建议等方式向行政系统提出类似的监促建议。[57]同时,如前文所述,这一监督过程也使常委会深入到如行政编制这样的难以监督的领域并借势发力向国务院提出调整相关编制的建议或要求。尽管这仍然无法动摇国务院在编制方面的主导权,但这种个案式的监督却使常委会获得一种让国务院系统不得不认真对待的话语权。
  (四)预算供给:督促提供经费及执法条件的保障
  在反思导致执法废弛的原因以及寻找提高执法效益的方案的过程中,全国人大常委会尽力避免“头痛医头、脚痛医脚”的狭隘视角,而是坚持从更为全面宏观的角度考虑和谋划。因此,它自然而然地将执法经费及其他条件的保障作为重要的因素加以考量。
  在一些地方和执法领域,经费缺乏所带来的困扰有些触目惊心。例如,“各级残联普遍反映,目前残疾人事业经费困难,有个省12个县的残联从未得到过政府财政拨款,工作人员的工资及日常开支仅由民政部门挤给一点,有的市、县残联经费,扣除人头费剩余的不足支付一部电话机的费用,很难开展正常工作”。[58]在有些领域,连基层执法队伍的统一着装都无法在经费上得到保障。[59]有的贫困地区没有经费开办戒毒所,需要戒毒的人员无法入所戒毒,入所的也无法戒断,对感染艾滋病病毒的违法犯罪人员没有关押场所。[60]“一些地方气象职工的医疗保险问题尚未得到解决。”[61]
  然而,作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会又面临着其他国家议会不可能遭遇的窘境——作为其监督对象的国务院一直掌握着预算编制和执行的主导权,而前者则在很大程度上沦为图章化的批准机关。[62]同时,由于我国立法实践尚未将成本效益分析制度化,因此,立法过程中对执法成本的评估和讨论基本上难以被纳入议事日程。对成本的忽视往往又会给执法实践带来诸多的困扰,这些困难在执法检查过程中通过各种渠道反映出来。为此,作为监督者的全国人大常委会有意识地利用这一契机强化其对执法预算保障的监督,努力构建有可持续财政支持的执法体系。
  总体而言,执法经费和条件保障方面主要存在两个方面的问题。其一是执法所需的软硬件设施缺乏制度性保障;其二是专项执法经费,特别是执法人员的工资待遇等保障的缺失。具体而言,经费缺口主要存在以下两种情况:
  首先,经费的供给无法满足执法的需要。这具体表现为以下几种情况:(一)有些地方的经费没有达到法定的要求和额度。例如,尽管《农业技术推广法》第24条规定,要改善农技推广人员的待遇,提高保障和补贴水平,但“有43.2%的基层农技推广机构表示本级政府没有采取相关措施”[63]提供这样的保障。(二)有些领域的执法经费没有固定来源,缺乏可持续的投入。例如,在《森林法》执法检查中发现,“执法经费没有固定渠道和保障,影响执法队伍的稳定和正常开展工作”。[64](三)经费的揽入与执法需求之间差距过大。有报告指出,尽管各级政府对动物防疫的经费投入是不断增加的,但与动物防疫面临的形势相比,揽入仍然不足,特别是经济欠发达地区的防疫经费实际到位率低,防疫基础设施陈旧,检测手段落后。[65]在食品检验领域,“由于经费有限,必需的高端设备无力揽入,现场快速检验能力也不适应实际需要,导致我国总体检验检测能力不强”。[66](四)资金投入水平与其他国家相比存在较大差距。例如,有报告指出,“根据国际上的经验,污染治理投入占GNP的比例达到1~1.5%时,才能基本控制污染;达到2~3%时,才能改善环境质量。而目前我国仅有0.7~0.8%,远没有达到这一投入水平,就连污染最重的省份也是如此”。[67](五)地方政府配套资金未到位。有报告提到,“中央立项的动物防疫基本建设项目,有些地方的配套资金不能落实,防疫项目难以按时完成和发挥作用”。[68]
  其次,存在克扣挪用执法经费的现象。一些地方克扣执法经费的情况较为普遍。有检查组发现,在分担义务教育经费上存在“上增下减”现象,即上级政府增加了投入,本级政府却减少了应承担的资金,因此造成较大的经费缺口。“16个省54个县中,有3个省未按规定落实资金1.08亿元,有8个县未按规定落实资金1350万元,分别占应承担资金总额的8.65%、71.78%。”[69]挤占挪用执法经费的情况也时有发生。有报告指出,“一些地方存在用公用经费发放教师津补贴、偿还学校债务,将校舍维修改造资金用于日常办公开支等现象。在审计调查的54个县中,有46个县挤占挪用公用经费、校舍维修改造资金等1.15亿元,占同类专项经费的3.8%”。[70]
  为了确保经费投入到位,执法检查组通常采取两种措施开展监督。一方面,是在检查过程中对资金到位情况进行摸查并对经费保障较好的部门给予肯定。例如,2013年《气象法》执法检查报告便对中央和地方政府在这方面的工作予以首肯:
  气象法明确要求“将气象事业纳入中央和地方同级国家经济和社会发展计划及财政预算”。国务院有关部门把气象事业纳入国家经济和社会发展中长期规划及相关专业规划,并在安排中央预算内投资年度计划时,积极调整投资结构,向气象事业适度倾斜,不断拓展中央投资支持范围。地方各级政府将发展气象事业作为重要工作,加强对气象工作的领导,逐步加大投入。2000年至2013年,中央财政对国家气象事业的投入累计803亿元,年均增长15%。地方各级财政累计投入312.42亿元,重点支持了公共气象服务和气象现代化建设。[71]
  另一方面,是建议和督促国务院纠正资金保障方面存在的问题,确保执法活动的顺利开展。从实践来看,这样建议和监督措施通常也能获得行政系统的理解和积极回应。在此择两例加以说明。
  2006年,《节约能源法》执法检查组在报告该法实施过程中存在问题时明确指出,“节能工作缺乏稳定的财政资金支持,现有投入少而分散,不能集中支持节能目标的实现”。[72]这一意见引起国家发改委的高度重视。后者承诺,将“建立稳定可靠的节能揽入机制”。具体而言,“2007年中央财政预算安排部分资金,用于支持节能重大工程、示范项目、生物能源和生物化工以及可再生能源在建筑领域中的应用等节能技术研究。研究节能专项资金的具体实施方案,争取尽快启动相关工作。落实高效照明产品推广的财政补贴方案并组织实施,在此基础上,研究建立对量大面广的其他节能产品的财政补贴机制”。[73]
  , 同年,在开展环保方面法律实施情况跟踪检查过程中,全国人大常委会直陈,“十一五”期间全国污染治理所需的1.4万亿元投资总需求并未得到很好落实。“不仅一般的治理项目资金还没有落实,即使一些国家批准的重点流域治理项目资金也没有完全落实。”为此,常委会“建议国务院及其有关部门和地方政府必须抓紧落实资金来源,推动建立多元化环保投入机制,确保各级政府投人及时到位”。[74]国家环保总局对此也给予积极回应,并作如下承诺:
  在资金投入方面,“十一五”期间,中央财政将继续加大环保投入。一是加大国债资金和预算内基本建设投资,把节能环保项目作为安排新增投资的主要方向之一。二是加大中央财政一般预算内环保资金投入,中央财政将环境保护确定为“十一五”期间公共财政支出的重点。三是深化环境保护财政政策改革,研究推进环境有偿使用改革,重点是研究推进排污权有偿取得和交易试点,研究建立跨省流域生态补偿机制。[75]
  综上可见,执法检查使得全国人大常委会通过个案式的干预化整为零地重新过问在预算监督和立法程序中被遗忘的执法成本问题。这种具体的、个案式的监督扭转了其在预算编制和监督领域的被动地位,同时也弥补了立法过程所留下的缺憾。
  四、初步的结论
  执法检查的过程为我们呈现了一幅颇为不同的、在行政诉讼制度下无法捕捉到的监督图景。司法审查更多地是以行为为导向。它是在假定行政执法所需的制度条件具备的前提下对行政行为的合法性进行评判。在此过程中,法院将行政行为作为审查对象,并判定该行为是否符合法律规范的要求。法官的观察视角和处理方法基本上是静态的、平面的,只看行为、不问原因。不论出于何种客观原因(如由于经费、人员不足导致的行政不作为),只要行政行为违法都将得到负面的评价。此外,由于法院的组织地位低于行政系统且判例制度尚付之阙如,以个案审查为基础的行政诉讼实践通常难以使某一判决产生广泛的政策影响。[76]
  相反,执法检查则以政策为导向。身兼立法者和监督者的全国人大常委会在此过程中并不停留于对某种行为、某一个案的检视,而是从根本上追问和检讨为什么某一部法律无法得到实施并在此基础上探究完善实施机制的途径。它的侧重点在于在确保合法性的前提下通过各种途径提高执法的有效性。它的视角是动态的、立体的。由于其组织地位高于国务院且依据宪法享有若干重要的决策权,全国人大常委会能够使其监督活动产生更为广泛的政策影响。通过执法检查,全国人大常委会能够触及法院无法触及的影响法律实施的其他因素,同时也能由此带来司法审查所无法产生的政策效果。
  法院更像是一名交通警察,它的主要职责是要确保人们遵守交通规则,从而维持交通秩序。然而,全国人大常委会更像是交通规划师,它的主要角色是构建出一套完善、有效、可持续发展的交通系统所需的完备的基础设施。归根结底,一套安全有效的交通体系既需要一丝不苟的交通警察,更需要高瞻远瞩的规划师。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《法学家》

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