郑秉文:社保长效机制:积极探索“十一五”期间部分积累制新的实现形式的12点建议

选择字号:   本文共阅读 4685 次 更新时间:2005-09-26 20:10:27

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  内容提要:

  我们正在制定“十一五”规划,建立社保制度“长效机制”显然应是题中应有之意。其实,20多年来国外社保改革的一个重要目标正是为了探索其可持续性,为了寻找其长效机制的实现途径。其中,有些国家积累了一些宝贵经验,有些国家也等有过惨痛教训;那么,我们应该从那些方面应该吸取它们的经验教训?如何将国外的一些教训划为我们的前车之鉴?如何将之吸纳到我们“十一五”的规划之中甚至吸取到我们社保制度的长期建设之中?对“十一五”期间社保制度建设长效机制来说,所有这些都意味着什么?为此,本文提出了“十一五”期间需要注意的12个方面:坚持探索部分积累制的新的实现形式不回头,这是建立长效机制的一个基本制度框架;坚持完善多支柱模式不动摇,这是建立长效机制的一个长期制度保证;坚持“补救型”模式的理念不能变,这是建立长效机制本身的一个长效机制;坚持合理的缴费水平不走弯路,这是建立长效机制的一个长期条件;坚持个人账户的合理规模不倒退,这是建立长效机制的一个唯一载体;坚持探索选择正确的投资策略不灰心,这是建立长效机制的一个唯一实现途径;坚持大力发展企业年金不放松,这是建立长效机制的一个重要补充机制;坚持不断扩大覆盖面的进程不犹豫,这是建立长效机制的一个权宜之计;坚持提高统筹水平的目标不懈怠,这是建立长效机制的一个重要法则;坚持大手笔的大思路不含糊,这是建立长效机制的一个战略部署;坚持名义账户的核心思想,这是实现长效机制一个过渡性方案;坚持与时俱进,实事求是,因地制宜,抓住机遇,积极探索部分积累制新的实现形式,这是建立长效机制的一个正确思想方法。

  关 键 词:社会保障改革 经济体制改革 十一五规划 名义账户制 部分积累制

  

  一、坚持探索部分积累制的新的实现形式不回头,这是建立长效机制的一个基本制度框架

  

  所谓“统账结合”,就是部分积累制;所谓部分积累制,就是混合模式;所谓混合模式,目前在我国就是:DB型现收现付制的社会统筹部分+DC型完全积累制的个人账户制部分。

  在十几年以前改革之初,对我国产生较大影响的主要有三种社保模式,即以瑞典为代表的传统的DB型现收现付制、以智利为代表的DC型完全积累制和以新加坡为代表的中央公积金制。显然,无论是哪种模式,如果完全照搬拿过来都不符合我国的具体国情。就是在基本没有任何可借鉴的现成的成功经验前提下,我国建立了统账结合的半积累制。从实践上讲,它的诞生是一个制度创新,其意义不亚于智利建立的DC型完全积累制;从理论上讲,它具有DB型现收现付制和DC型完全积累制二者兼而有之的优点,是一个较好的转型与过渡模式;在事隔8年之后的2001年美国政府才制定出类似统账结合的改革方案,在整整10年之后的2003年俄罗斯方颁布了一个建立个人账户的半积累制方案,在12年之后即从2005年1月开始斯洛伐克才开始建立个人账户(雇主和雇员总计18%的缴费被“名义”个人账户和现收现付制平分)。可以说,“统账结合”这个过渡性模式开始在一些国家流行,日益成为一些发达国家和东欧转型国家进行改革的一个重要可选方案,它们无疑是沿着我们的改革思路进行的,从这个意义上讲,我国首创的、自己探索和摸索出来的“统账结合”模式正在成为一个开历史先河的样板,我国对世界各国的改革是有贡献的。从理论上讲,这个模式是具有长效机制的一个可供选择的方案之一,在当时是超前的,是有前瞻性的,是个历史性的贡献,现在看来,其基本内涵和精神,我们要坚持,不能走回头路,任何变相的现收现付制都是不明智的,不长效的,是倒退的。

  但是,我们应该认识到,历史条件已经今非昔比,部分积累制的实现形式已不仅是统账结合,它只是其中的一种,名义账户制的出现又多了一个部分积累制的新形式。在当前统账结合的架构下我们遇到了空账运转等由于转型成本问题带来的困难,遇到了前所未有的投资增值困难,这些困难很可能摧毁统账结合的基础,久而久之就有可能导致倒退为现收现付。那么,我们所坚持的到底是什么?我们应该明白,我们坚持的是部分积累制的财政长效性的核心理念,而不一定是统账结合的具体实现形式。具体实现形式只是通向部分积累制的一个技术路线。

  “十一五”期间我们应当积极探索部分积累制的新的实现形式,积极解决统账结合中的转型成本困难,解决做实账户中的投资保值的巨大障碍。否则,到“十二五”时我们仍要解决它。

  

  二、坚持完善多支柱模式不动摇,这是建立长效机制的一个长期制度保证

  

  国外的一个重要改革趋势是从单一支柱向多支柱过渡,将负担分散到几个支柱当中,这是一个重要的经验,我们应当继续坚持多支柱模式不动摇;但同时,我们还应与时俱进,不断发展和改善多支柱的设计,赋予其时代的内涵。这个新的时代内涵就是构建和谐社会,它要求我们须加大社保的再分配功能和力度,同时,它也是科学发展观向我们提出的一个新要求。在这方面,世界银行的思路变化对我们有一定的启发。

  世界银行在1994年出版的著名《防止老龄危机》中曾向各国推荐“多支柱”模式,在世界各国改革模式选择中起到了重要的作用。十多年过去了,多支柱已经成为各国改革的一条基本经验所坚持,固守单支柱的国家所剩无几。11年后的今天,世界银行又刚刚出版了第二本里程碑式的重要著作;它是世界银行首席经济学家办公室提议下完成的,该书宣称它“是世界银行各有关部门跨部门合作的结晶”,并认为,世界银行在参与了80多个国家的改革和对60多个国家提供了资助之后,尤其是在总结了自1994年出版了第一本书之后的近11年来的经验之后,世界银行“增进了对养老保险改革的了解与认识……认为多支柱的制度设计具有明显优势……越来越认识到,更多的选择有助于有效保护老年人群,并保证财政可持续性”。那么,11年之后的今天,世界银行对探索长效机制有什么变化和进展呢?我们可以归纳为3个方面:

  第一,继续坚持多支柱模式的思想,但将三支柱建议进一步扩展到五支柱的政策建议,即:一是非缴费型的“零支柱”,二是缴费型并与个人收入水平挂钩的第一支柱,三是强制性的第二支柱即个人储蓄账户式的企业年金,四是自愿型的多种形式的“第三支柱”(既可以是DC也可以是DB),五是非正规保障形式的第四支柱。在这个五支柱的建议中,认为各国政府可以根据各自的情况在各支柱之间保持适当的平衡,各支柱的构成要根据实际的需要予以确定,甚至支柱的数量也可以视情况而定,不必拘泥于千篇一律。

  第二,继续关注社保制度财政可持续性,但将注意力更多地倾斜到老年弱势群体的基本收入保障上。设立“零支柱”的目的就是为了消除老年贫困,为他们建立基本的收入保障;尽管低收入国家面临筹资困难,但也应讲求策略,分步实施。

  第三,继续强调DC型积累制应对老龄化方面占有非常重要的地位,但却认为在某些情况下它的局限性越来越明显,即在全社会范围内进行收入再分配以消除贫困越来越受到广泛的重视。

  总而言之,从1984年到2004年的20年间,世界银行在为68个国家改革发放的204笔贷款中积累的一条重要经验就是,多支柱优势能够更好地实现养老保险制度的多重目标(例如消除贫困,缩小退休前后的收入差距,保持收入稳定),能够有效地应对普遍存在的多重风险(经济风险,政治风险和人口风险),能够具有更大的灵活性,能够更好地适应不同主要目标人群的不同需求,一句话,能够增强社保制度的长效机制。

  在上个月我接待的智利社会保障部的官员时得知,考虑到DC型完全积累制的一些局限性,智利新的改革方案正在酝酿之中并将于2006年开始实施,其基本思路是在现有的制度框架不变的前提下,加上一个非缴费性的基本养老保障金(每人大约100美元左右),资金来自于一般税收。智利新方案的这个思路无疑与世界银行“零支柱”的建议不谋而合。

  “十一五”期间,根据构建和谐社会和科学发展观的总体要求和世界银行给我们的启示,我们应该:第一,继续完善我国多支柱的制度框架,调整现有的支柱结构,强化各支柱的不同功能,加大社会保障的再分配因素和消除贫困的制度能力;第二,应考虑把社会统筹部分作为一个基本支柱完全独立出来,作为再分配的一个基本保证养老金;第三,考虑将个人账户部分作为与个人收入和缴费挂钩的一个支柱相对独立出来运作;第四,大力发展第二支柱即企业年金。

  

  三、坚持“补救型”模式的理念不能变,这是建立长效机制本身的一个长效机制

  

  就国家、市场和个人(家庭)三者之间的关系来讲,我国社保制度正处在一个重要发育期,即正处于模式选择期,模式还未完全没定型;一旦走上了某一模式的道路就很难回头。近年来,理论界和媒体上的看法很多,尤其是呼吁政府应承担更多的责任,增加更大的投入等观点受到各界的广泛同情和关注。但是,究竟哪个模式更符合我国国情,哪个模式更有可持续性?“十一五”期间我们能够做些什么?如果我们没有一个明确的指导思想和核心理念,我们当前出台的一些政策就很可能与我们最终要选取的模式之间是背道而驰的,最终为我们的子孙后代留下重新改革的包袱,增加他们的改革成本。

  就国家、市场和个人(家庭)三者关系来说,国外学界将福利制度模式分为多种,有三种、四种甚至五种的。主流的观点是将之分为三种,即北欧的人民福利国家模式,欧洲大陆的合作主义模式,以美国为代表的混合模式;其中,国家的责任和义务在三种模式中是依次递减的,市场和个人(家庭)作用是递增的。它们各有千秋,基本可概括为三点:一是北欧模式中福利供给非常慷慨,传统的工人阶级和新中产阶级都是受益阶层,但私人部门的福利市场相对发展不足,国家负担太重;二是欧洲大陆模式中,福利项目条块分割,等级森严,中产阶级是主要受益者,给付水平较高,国家负担较大,改革进程艰难;三是美国模式中,广泛的社会救助、一定的转移支付与作用适当的社会保障使中产阶级离不开市场,穷人弱势群体离不开国家,他们二者同时成为市场化制度的两个主要支持阶层,同时,国家负担较轻,个人福利不差,市场福利发达。

  为方便起见,我们可以将之简化为2大类,即欧洲模式的“普救型”和美国模式的“补救型”。根据我们的国情,有三点基本结论:一是我国版图辽阔发展极不均衡,恐怕在几代人里都无法复制非常慷慨的主要由国家包办的“人人皆福利”的“普救型”模式,而只能偏向于提供“底线”的、有限的、同时发挥国家、市场和个人(家庭)三者作用的混合提供的“补救型”模式。这是一个不用过多论证的几乎没有争议的基本判断。二是所谓“补救型”即指国家有限的转移支付应主要针对弱势群体,制度设计一定要为社会提供一个基本的“底线”保障,将有限的财政资源花在“刀刃”上,不能“撒胡椒面”,腾出资源集中对目标群体进行转移支付;其效果应该是穷人基本靠国家,富人主要靠市场,它们都成为这个福利制度和政治制度的支持者,使之成为社会稳定的基础和主体;三是我们知道,社会保障制度对就业弹性具有很大的反作用;就业压力在未来几十年里将始终是我国的最大压力之一,而“补救型”的一个重要特点就是失业率比较低,就业市场弹性比较大,对广大的垃圾岗位和高端的白领管理岗位都具有充足供给的能力,可以较大的缓解就业压力;而“普救型”的特点似乎正相反,即人均劳动生产率较高,但失业率也较高;白领管理岗位和垃圾岗位的提供都比较有限,就业的“局内人”和失业的“局外人”之间形成了一个制度性的鸿沟,难以流动,单位劳动生产率较高的“局内人”不得不“养活”失业的“局外人”,在巨大的转移支付之下,最终的结果还是导致社会人均生产率低于“补救型”,社会福利总收益还是受到很大影响。反过来讲,正是这个社保制度模式才是解释为什么欧洲始终保持2位数失业率的真正原因之一,或说正是这个社保制度模式才是解释为什么美国私人部门成为一个巨大的就业机器的根本原因之一。

  对我们的社保制度而言,所谓“补救型”,简言之就是国家的作用不是万能的而是有限的,不是大包大揽而是提供底线的,不是主导的而是引导的,不是“普救式”的而是“补救式”的;进而应该明确,既然在几代人里我们根本无力复制“普救型”的人民福利国家,那么,就不应唱高调,不应吊起人们的胃口,更不应该“预支”政府的承诺,那是一种不负责任的态度;人均只有1000美元采取的冷静态度不可能与上万美元的发达国家相比,相对应的历史发展阶段要有相对应的福利制度。(点击此处阅读下一页)

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