姚洋:中性政府与国家政治精英的选拔

选择字号:   本文共阅读 720 次 更新时间:2015-06-04 16:31:48

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姚洋 (进入专栏)  

   抛开人文价值不论,作为一种政治治理方式,民主制度主要做两件事情:一是选拔和激励官员;二是加总公民的偏好。为了达到这两个目的,西方社会已经发展出非常精巧的政治制度,其中又以三权分立为最重要组成部分。然而,万变不离其宗,民主制度的核心仍然是选举,这也是为什么跨国研究中(如红得发紫的阿西莫格鲁和罗宾逊的研究)一般是以是否实行选举作为判断一个国家是不是民主国家的标准的原因。选举是民主制度下选拔官员的唯一合法机制,在多数情况下,得票最多的候选人当选。官员当选之后,对他的最大激励来自于下次的连任;换言之,选举也是提供官员激励的最重要机制。相比之下,民主制度下公民偏好的加总要复杂得多。选举当然仍然是一个重要机制,它可以推选出多数公民认为合意的领导人,但是,它不是唯一的机制,开放的媒体、公民社会团体的行动和呼声都起到了传递公民偏好的作用。

   总体而言,选举在西方社会发挥了正常作用,这当然和这些社会长期的积累分不开。如果从光荣革命算起,西方社会实践民主制度已经三百三十多年,民主政治及其相应的辅助制度业已形成一种文化,浸淫在社会的每一个角落和每一个个体之中。这种文化的不俗之处在于,选举和其他政治和社会目标之间达成了一个精巧的平衡,人们尊重选举的结果,但是,他们选择领导人的时候,并不总是把个人得失放在首要位置,而是关心比自身利益更大的目标。在这种情况下,选举可以产生那些勇于担当的真正领袖,如罗斯福、丘吉尔和肯尼迪。然而,这种文化在最近开始出现了裂痕,最显著的标志是民粹主义和极端主义的盛行。在过去,西方民主社会的威胁来自外部:起先是纳粹,后来是苏联阵营;现在,威胁来自内部。金融危机之后,西方社会发生大分裂,工薪阶层和极少数富人对立,普通人和跨国公司对立,保守派和自由派对立。在欧洲,大分裂的后果是民粹主义泛滥。面对南欧的坠落,每个人都知道,解决问题的唯一出路是全社会一起忍受短期内福利和收入下降的痛苦,以增强经济的竞争力;然而,在民粹主义大潮之下,没有一个欧洲领导人敢于挑明这个问题,更不用说实施真正意义上的紧缩政策了。在美国,共和党越来越走向极端主义,而以奥巴马为首的民主党也采取不妥协的策略,在失业率居高不下的情况下,不去考虑如何提升经济活力,而是把重点放在医疗改革上,结果是得罪了广大的中产阶级,激化了社会矛盾。西方民主的敌人不再是独裁体制的挑战,而是来自其内部的民粹主义和极端主义。在政治治理层面上,西方社会就出现了缺乏领袖的局面。

   选拔体制:以党治代替民主制度

   在这种情况下,中国的选拔体制就具有了特别的意义。中国的官员不是通过全体公民一人一票产生的,而是主要靠上级组织部门的选拔产生。一个人如果想在党政系统中升迁,就必须从基层官员做起,经过多次的选拔才可能最终脱颖而出。官员之间不得不进行一轮接一轮的竞标赛,只有那些每次都幸运地排在前几位的人才可能得到晋升。这套制度替代了民主制度选拔和激励官员的功能。

   中国存在两套宪法架构,一套是法律文本意义上的,一套是现实意义上的。在文本意义上,党的领导只体现在《宪法》的引言中;在现实意义上,党在我国国家治理结构中处于枢纽地位,其作用包括两个方面:一是制定国家的大政方针;二是选拔干部。后者是对民主制度选拔和激励官员功能的替代。所有人类文明都面临官员的选拔或任命问题,在二千多年前的轴心时代,四大文明就已经把所有的选拔或任命机制都试验了一遍。欧洲进入现代社会之后,选择民主制度作为唯一的机制,有其必然性。工业革命导致人口的大分化,阶级矛盾空前激烈,工人运动此起彼伏,马克思主义的阶级斗争论由此产生。但是,资本主义并没有像马克思预言的那样走向灭亡,其中最重要的原因是卡尔·波兰尼所谓的“双向运动”,即资本主义对社会纤维的摧毁和人们对保护社会的要求同时发生,按照波兰尼的说法,后者不仅保存了社会,而且保护了市场。用我们更加熟悉的语言来说,资本主义之所以能够存在下来,是因为阶级矛盾得到不断地调和。西方的民主制度,是在阶级斗争和阶级调和的过程中缓慢地发展起来的,是西方历史发展的结果。目前,中国以党代替民主制度的选拔机制,也是历史发展的结果。中国共产党能够取得政权,和它严密的组织有很大关系;建国之后,这个传统得到保持,党的组织深入到社会的各个层面,全国的各个角落。在计划经济时代,由于党过分地强调其意识形态特征,党的全覆盖导致了中国社会的过度政治化。改革开放之后,党的意识形态色彩逐步褪去;一般认为,到2002年将“三个代表”写入党章之后,党完成了从革命党向全民党的转变。事实上,“三个代表”还包含比这个转变更为重要的转变,这就是,党不再是由一群具有相同政治主张的个人构成的政治组织,而是一种制度,是我国国家治理架构中不可分割的部分。汪晖将这一过程看作是“去政治化”的过程,并对它的不良后果进行了分析。但是,在中国的历史环境下,这种去政治化更多的是一种进步;而且,从国家治理的角度来看,它让党的职能显性化,为党在宪法架构下发挥作用打开了大门。

   如果意识到党不再是西方意义上的政党,而是国家治理架构的一部分,我们也就不会再去质疑为什么党的地位不可被其他政治势力所挑战。西方的学者往往没有理解这一点,这是他们误解中国政治架构的主要原因。在这方面,中国学者是有责任的。多数党建学者无法突破所谓的正统学说,其话语无法被国际学者所理解,更不用说去说服他们了。政治学者中的多数则专注于引进西方话语体系,骨子里仍然是“言必称希腊”的傲慢。中国学者的责任是用国际社会能够听懂的语言,把中国的事情说清楚。在政治体制方面,这首先需要我们把现有的体制作为可以研究的对象来对待;或者,套用科学哲学的语言,是把它作为可以被证伪的东西来研究。这就要求我们采取实证主义的态度,研究党是如何实现国家治理的,并对其效果进行客观的评估。在这方面,选拔体制为我们提供了一个很好的案例。

   中性政府与财政分权:

   选拔体制的政治基础

   中国选拔体制建立在两个政治基础之上,一个是中性的中央政府,另一个是财政分权。发展中国家的普遍情况是,政府要么被少数强势集团所控制,要么被民粹主义所裹挟,要么是两者的混合。在这种情况下,政府要么为少数人服务,要么陷入不可治理的境地。发展中国家的民主往往无法工作,原因概在于此。一个中性政府是一个不属于任何利益集团、也不为任何利益集团服务的政府。“中性”一词往往被人误解为政府没有自己的利益,这是不对的。一个中性政府——或者更确切地,它的主要官员——当然有自己的个人追求,它的中性只是相对于社会而言的。在英文里,“中性”一词被翻译成“disinterested”,它的意思可以用下面的例子来说明。一位画家经常到北大校园里作画,一位教授看见了,从画家手中买了一幅,很喜欢,因为画中的景物是他天天路过看见的。其实,这幅画的技法并不是一流的,教授之所以喜欢它,很大程度上是因为画中的景物是他所熟知的。在这个意义上,相对于这幅画,教授就不是disinterested,因为他把自己的感情注入了画中。如果把这幅画摆在一个非北大人面前,他会从纯粹审美的角度来欣赏它,从而发现它的不完美。这个非北大人就是disinterested,因为他和这幅画中的景物没有个人联系。一个中性政府就是这个例子里的非北大人,而那幅画就是社会。和一个有偏的政府相比,中性政府少了很多政治羁绊,不用为政治利益的平衡而瞻前顾后,因此更可能把精力放在长期经济增长上面。

   中国政府在过去三十多年里基本上扮演了一个中性政府的角色。这里说“基本上”,是因为在某个时期、某个局部,我们总是能发现政府是有偏的——改革初期偏向农民和经济特区,在90年代国企改革中又让工人阶级承担了绝大多数的改革成本,等等。但长期而言,政府基本上走了一条中间道路。一个中性政府不仅有利于经济增长,还能为选拔体制提供坚实的基础。试想,如果中央政府是少数人的政府,或者完全被民粹主义所裹挟,它还可能实施官员的选拔吗?要让选拔成为一种制度,它必须具备两个条件:一是开放性;二是一致性。开放性意味着政府职位向所有阶层开放,没有它,选拔无从谈起。一致性要求选拔的标准是放之四海而皆准的,否则,官员之间就失去了可比性,选拔就不能持续。一个有偏的政府显然不可能保证这两个条件。一个中性政府不预先设定自己对于社会阶层的偏好,因此并不介意被提拔的官员出自哪个阶层;又因为不受政治势力的干扰,其政策、包括官员的选拔标准也就更可能具有内在的逻辑。

  

财政分权的作用是为官员之间的锦标赛提供竞赛场地,并把比赛引导到经济增长的方向上来。如果财政上实行中央集权,地方官员就失去了发挥自主作用的余地,在没有自下而上的民主监督的情况下,他们就会一致脑门朝上,唯上级指令是从,官员之间的竞争就会完全变成寻租争利的过程。

   钱颖一和许成钢是较早研究中国财政分权的学者,他们提出的“保护市场的财政联邦主义”观点为许多人所接受。许成钢注意到,中国的财政分权植根于中国的历史传统之中,是威权体制解决国家治理问题的一个办法,因此,他把中国的体制称为“地方分权的威权体制”。辛亥革命之后,中华民国继承了帝制下的单一制体制,这一体制在中华人民共和国建立之后得到加强。但是,和帝制一样,共和国体制下的中国也面临一个棘手的问题,即如何平衡中央和地方的关系;在现代化的进程中,这个问题变得更加突出。在第一个五年计划中,为了集中财力,中央高度集权,打击了地方的积极性。“大跃进”过程中,为响应毛泽东的号召,中国实行全面分权,但“大跃进”的失败让中央集权再次成为主流。此后的十几年间,分权和集权形成拉锯,但“文革”开始之后,分权成为主流。“文革”结束之后,分权以“分灶吃饭”的形式固定下来,整个80年代形成了中央和各省之间形形色色财政包干合同的奇观。这是中国最分权的时期,地方积极性空前高涨,但中央财政日益空虚,至1994年实施“分税制”改革前夕,中央占预算内财政的份额下降到20%以下。“分税制”改革扭转了这一趋势,从90年代末开始,中央和地方的预算内收入基本保持了各占一半的态势。然而,地方预算内支出占全部政府预算内支出的比例一路上升,最近一些年接近了85%,地方政府支出超出收入部分,全靠中央政府的转移支付弥补。这促使许多人认为,中央的收入比例太高,中国应该再次分权;更有一些人认为,地方支出比例远高于地方收入比例是地方政府大搞土地财政和大量举债的主要原因。第二种观点如果不是完全错误的话,也是对地方收入和支出的误解,它混淆了预算内收入(支出)和预算外收入(支出)。我们说地方政府的支出占全部政府支出的85%,是指预算内收入,地方政府支出超出收入的部分,即全部政府预算内支出的35%,完全是由中央政府的转移支出弥补的,这部分支出占中央政府收入的70%。地方政府的预算外收入接近预算内收入,它们的使用不受中央政府约束,也没有像样的统计告诉我们它们都花到哪里去了。由此可以看到,我国现行的财政体制仍然是非常分权的;事实上,它是世界上最分权的体制。作为对比,美国联邦政府的收入和各州的收入总和基本相当,但是,美国各级政府没有预算外收入,这意味着,美国地方政府的收入能力远低于中国的地方政府。另外,美国联邦政府对各州的转移支出较少,多数收入是联邦政府自己花出去了,这样,从支出方面来看,中国的财政分权也远甚于美国。

那么,一个问题是:既然地方政府支出占全部预算内支出的85%,我们为什么不能要求地方政府的收入也占全部预算内收入的85%呢?中央政府把钱先收上来,然后再发下去,岂不是徒增麻烦吗?这其中的原因,和中央的控制力有关。就目前而言,中央控制地方的方式有两个:一是财政转移,二是干部任命。两者是相辅相成的关系。干部任命是中央控制地方的核心手段,也是选拔体制的主要表现方式,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《文化纵横》2015年6月号

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