魏后凯 杨大利:地方分权与中国地区教育差异

选择字号:   本文共阅读 3722 次 更新时间:2005-09-24 20:34:35

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魏后凯   杨大利  

  

  本文是对我国地区教育差异的经济学实证分析。文章利用系统的统计资料和相关分析、多元回归分析等方法,重点考察了我国教育财政分权化改革对地区教育发展的影响,指出分权化改革后,地区经济的不平衡发展必然会引起地区间教育投入的严重失衡,这种失衡又势必引致地区间教育发展机会的不平等。为此,中央和省级政府有必要通过某些途径平衡地区之间的教育财政,以逐步缩小地区间教育发展的差异。

  1980年以来,中国政府逐步把基础教育的财政与管理权限下放给各级地方政府。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出,要把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实行九年制义务教育。之后,中国基础教育的发展越来越依赖于地方的财政收入和社区非政府资源的调动,基础教育的管理也逐步下放给各级地方政府,特别是县、乡(镇)政府。由于中国各地区之间特别是农村地区之间的收入差异较大,而且近年来这种差异还在不断扩大,因此,在地方分权的情况下,不断扩大的地区收入差异是否会引起地区教育发展机会不平等的加剧呢?对于这一问题,国内外学者具有不同的看法。有的学者认为,分权化的改革已经导致中国地区教育差异迅速扩大[1];而有的学者则认为,收入差异对中国教育的不平等没有重要的影响[2].我们以为,这两种观点都是建立在有限的事例研究而不是系统的资料分析基础之上的。这里,我们将利用系统的统计资料和多元回归分析方法,重点考察地方分权对中国地区教育差异的影响。

  

  一、中国教育财政的分权化改革

  

  改革以前,中国的教育经费来源单一,学校财政主要依赖于各级政府特别是中央政府的预算内拨款。而且,在教育经费的支出中,高等院校和中等专业学校往往获得优先。政府不仅对进入高等院校和中等专业学校的学生免收学杂费,而且还为他们提供部分生活费。相反,作为基础教育,中小学一般要收取一定的学杂费,这与许多国家的情况是不相同的。其结果,全国教育经费严重短缺,各类教育机构不足,中小学校舍危房率高,教学设备十分落后。

  为了改变这种状况,中国在80年代开始了教育财政体制的全面改革。教育财政体制改革的关键是引入一种新的筹资机制。1986年,中国政府正式把这种筹资机制称之为多渠道筹集教育经费。它基本上类似于布鲁斯·约翰斯通(D.Bruce Johnstone )提出的高等教育成本分担(Sharing the cost of high education)概念[3].不同的是,中国的这种多渠道筹资不仅运用于高等教育,而且也应用于基础教育特别是农村基础教育。

  为了扩充农村教育经费的来源,自1980年起,中国政府开始鼓励农民集资办学,筹集的资金主要用于中小学危房改造和校舍的新建。根据30个省、自治区和直辖市的不完全统计,在1981-1991年间,全国用于改善中小学办学条件的资金总额达到1066亿元。其中,国家拨款357.5亿元,占35.5%;多渠道筹资(主要是社会捐、集资)708.5亿元,占66.5%.由于多渠道筹集教育经费,大大加快了中小学危房改造的步伐。到1991年底,全国中小学危房率已由1981年的15.91%下降到1.6%[4].多渠道筹集教育经费带来了教育经费来源的多样化。从1986年到1991年,在全国教育经费收入按来源构成中,财政预算内教育经费拨款所占比重由74.83%迅速下降到61.83%,而预算外教育经费收入则由25.17%上升到38.17%.在预算外教育经费收入中,增长最快的是各级政府征收用于教育的税费和社会捐集资收入,二者占全国教育经费收入的比重分别由4.84%和4.51%上升到10.31%和8.53%,五年内共提高5.47和4.02个百分点[5].然而,在注重集资办学的情况下,各级政府很可能会推脱自己应该承担的发展义务教育的责任,而把更多的财政资源投向产业发展。虽然中央政府在一系列的官方文件中越来越强调教育的发展,但近年来政府的教育支出却增长缓慢。其结果,预算内教育经费支出占国家财政支出的比重从1989年的13.03%下降到1993年的12.11%,同期国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重从3.17%下降到2.66%[6].同时,在预算内教育经费拨款中,中央政府所占的比重也在不断下降,在1990-1993年间这一比重从13.77%下降到12.8%[7].在中国现行的分级财政体制下,中央财政主要负担由中央各部门兴办的教育机构的预算内拨款,同时对落后地区的教育发展给予一定的资助;而地方财政则主要负担由各级地方政府举办的教育机构的预算内拨款。由于基础教育的管理权限已下放给地方政府,中央政府把越来越多的精力放在发展高等教育上,而让地方政府单独去支持基础教育的发展。1992年,中央政府把预算内教育事业费的96.76%花费在高等教育上,而只把其中的0.48%投放在小学和普通中学。而且,从1989年到1992年,中央预算内教育事业费支出中高等教育所占的比重增加了6.54个百分点,而同期基础教育只增加0.26个百分点[8].同样,省财政也把较大部分的教育经费花费在非义务教育特别是高等教育上,而把为基础教育筹措资金的责任下放到更低级别的地方政府。目前,中国农村基础教育大多采取“三级办学、两级管理”的分级管理模式。所谓“三级办学”,就是县办高中,乡办初中,村办小学。所谓“两级管理”,就是由县、乡两级政府统一管理。这里所指的“办学”,就是主要负担并筹措学校的经费支出。作为学校经费支出的最重要部分,教师的工资一般由县、乡财政按照中央和省政府的统一规定支付,而中小学校舍的基建投资则主要采取“拼盘”的办法。具体做法是,在那些已经实行三级办学的地方,小学校舍的新建或修缮一般由乡政府给予一部分拨款,余款则由村政府筹措;初中校舍的新建或修缮一般由县政府给予一部分拨款,余款则由乡政府筹措。余此类推。总之,中国农村地区中小学的经费支出主要由县级以下的地方政府筹措,省财政只给予一小部分的拨款。

  

  二、中国地区教育经费差异及其变动趋势

  

  教育经费管理权限的下放可以充分发挥基层地方政府发展教育的积极性和主动性,而且也可以使教育的发展更加符合当地的需要。然而,在地区经济发展不平衡的条件下,它也会引起地区之间教育经费的严重不平等。考虑到数据的可得性,这里我们将重点讨论省际教育经费的不平等问题。首先,运用皮尔逊(Pearson )相关分析法,我们考察了1993年地区经济发展与教育经费支出之间的关系。我们用人均国民生产总值(PGDP)、农民家庭年人均纯收入(PNI )和国民生产总值增长速度(GDPG)来衡量地区经济发展。至于地区教育经费支出,我们选择以下三组指标来综合衡量:1.人均教育经费指标,如人均教育经费总额(BEE )、人均预算内教育经费(BEE )、人均预算外教育经费(EBEE)、人均社会捐集资额(DON )、人均教育税费(TAX );2.生均教育经费指标,如小学生均教育经费(PEP )、普通中学生均教育经费(PES )、小学预算内生均事业费(BAP )、普通中学预算内生均事业费(BAS );3.教育经费增长指标,如人均教育经费增长(TEEG)、人均预算内教育经费增长(BEEG)、小学预算内生均事业费增长(GBAP)、普通中学预算内生均事业费增长(GBAS)。

  分析结果见下页表1.不出所料,我们发现地区教育经费支出水平与其经济发展水平之间呈现出很强的相关性。特别是,在1993年,TEE 、BEE 、TAX 和PEP 与PGDP之间,以及TEE 、TAX 和PEP 与PNI 之间的相关系数都在0.8以上(高度相关)。这说明,越是经济发达地区,其教育经费支出水平越高,多渠道筹集教育经费越容易。换句话说,在地方分权的情况下,经济发达地区与不发达地区的教育支出水平同样存在着很大的差异。

  在所有被分析的教育支出水平指标中,人均社会捐集资额(DON )是一个例外。它与人均国民生产总值和农民家庭年人均纯收入都保持着较弱的相关关系。这种情况的出现,主要有两方面的原因:一方面,广东、福建和海南省是全国著名的侨乡,每年都可以收到海外华人和港澳台地区同胞的大量捐款。1992年,这些地区教育捐集资额的1/4以上来源于海外华人和港澳台地区同胞。另一方面,教育捐集资不仅取决于地区收入水平,而且也取决于地方的政策和地方政府的动员。广东、山西、广西、山东、河南等地人均社会捐集资额较高就与地方政府的积极动员有关。特别是,在政府发出减轻农民负担的号召,各地区教育捐集资额因之急剧下降的情况下,广东省却广泛发动社区居民和企业为教育捐集资金。1993年,广东省教育捐集资额高达19.3亿元,比上年(9.8亿元)增长了近一倍,占当年全国教育捐集资额的26.6%[9].

  

  有趣的是,人均预算外教育经费特别是人均教育税费和人均教育捐集资额也与国民生产总值增长保持着较强的相关关系。这意味着,经济增长迅速的地区一般比较容易通过多渠道特别是教育税费和社会捐集资筹集教育经费。事实上,经济增长迅速的地区大多是沿海新兴工业地区,如广东、海南、福建、浙江和山东省。这些地区收入水平较高,工农业生产特别是乡镇企业发达,自然容易通过教育税费和捐集资方式筹集教育经费。

  同样,地区教育经费的增长与当地收入水平也保持着较强的相关关系。这就是说,高收入地区教育经费的增长要快于低收入地区。换句话说,高收入地区与低收入地区之间教育经费的差异正在扩大。如下页图1所示,1993年高收入地区小学预算内生均事业费的增长速度要远高于低收入地区。GBAP与logPGDP 之间的相关系数高达0.7041.此外,人均教育经费增长和人均预算内教育经费增长也与国民生产总值增长保持着较强的相关关系。这说明,越是经济增长迅速的地区,其教育经费特别是预算内教育经费的增长也就越快。事实上,在那些经济增长迅速的地区,地方政府一般愿意把较多的财政资源花费在教育上。1993年,预算内教育经费支出占财政总支出的比重(BEP )与国民生产总值增长之间的相关系数达0.3641(1991年为0.4551)。

  

  为了进一步考察中国地区教育经费差异的变动趋势,我们计算了30个省、自治区和直辖市教育经费的变差系数和极值差率。变差系数为均方差与平均值之比,它是国际上衡量地区差异的一个重要综合指标;而极值差率为最大值与最小值之比,它反映了各地区之间相对差异的最大幅度。考虑到各地区的重要性不同,我们用人口和小学或普通中学在校学生数分别作为权重因子,同时计算了加权变差系数。限于资料的可得性,我们选择人均教育经费、人均预算内教育经费、小学预算内生均事业费和普通中学预算内生均事业费四个指标进行分析(见下页表2)。

  从表2中可以看出,省际人均和生均教育经费差异的变化幅度是十分明显的。1993年,上海的人均教育经费是贵州的5.27倍,而北京的小学预算内生均事业费是安徽的8.77倍。很明显,这种巨大的差异主要是由二者之间的收入差异引起的。例如,1993年上海的人均国民生产总值是贵州的9.35倍,而北京的人均国民生产总值是安徽的4.68倍。从变动趋势看,尽管极值差率和(加权)变差系数在1990-1992年间有一定缩小,但1993年又开始迅速扩大。这说明,在1993年,随着中国经济的高速增长,省际人均和生均教育经费差异也在迅速扩大。而且,除普遍中学预算内生均事业费以外,其它分析指标的极值差率和(加权)变差系数值都超过了1991年的水平。

  值得注意的是,在1990-1991年间加权变差系数与变差系数呈现出不同的变动型式。在某种程度上,这主要是由某些地区如西藏的特殊情况引起的。例如,由于中央的财政补贴和较低的教育经费使用效率,西藏的小学预算内生均事业费曾经在全国居第一位。近年来,由于中央的财政困难和其它方面的原因,西藏的小学预算内生均事业费虽有所下降,但1992年仍居全国第二位,1993年居全国第三位。然而,就其重要性而言,西藏小学在校学生数仅占全国的0.2%左右。考虑到西藏的特殊情况,(点击此处阅读下一页)

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