秦前红:《宪法解释程序法》的制定思路和若干问题研究

选择字号:   本文共阅读 551 次 更新时间:2015-06-01 13:09:32

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秦前红 (进入专栏)  

  

   摘 要:宪法作为调整国家和公民关系并以人权保障为终极价值追求的国家根本法,其生命和权威在于实施,宪法解释则是宪法实施的前提。我国宪法实施长期缺乏严格意义上的宪法解释实践,除了对宪法解释的功能缺乏充分的关注以外,专门程序机制的缺失也是关键原因。为健全宪法解释程序机制,使宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐,为依宪治国和依宪执政提供坚实的表达载体和实现机制,有必要尽快制定《宪法解释程序法》,将宪法解释的相关程序制度化和法律化,推动宪法解释活动的经常化和法治化,从而切实提升我国宪法实施的质量。

   关键词:依宪治国;全国人大常委会;宪法解释;解释程序

  

   宪法是一国各政治力量通过理性博弈与妥协,经由缜密程序外化而成的国家共识,是调整国家和公民关系并以人权保障为终极价值追求的国家根本法。中国语境下的宪法“是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法”,它的至上性和根本性体现于全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以其为根本活动准则,普通法律的制定皆以其为依据。

   然而,宪法的生命和权威在于实施——宪法的价值、功能和作用,都只能通过实施得以体现,否则就只能停留于政治宣言或法律文本层面。法定国家机关依照法定程序将宪法规范予以落实是宪法实施不可或缺的环节,不但包括国家立法机关依法将宪法的原则性规定具体化,构筑健全良善法律体系的立法活动,更重要的是有权机关依照法定程序经常性地阐明宪法规范的含义,促成宪法规范落实的宪法解释活动,这是推进宪法实施的重要保证,甚至可以说,“在宪法解释之外再没有别的宪法”[1]。

   宪法解释程序的缺失在相当程度上会导致宪法解释职权无法充分行使,进而导致宪法不能全面有效实施。十八届三中全会要求“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出“健全宪法解释程序机制”。在此背景下,结合我国宪法实施的实际,应当尽快制定《宪法解释程序法》。

  

   一、《宪法解释程序法》的功能意义

  

   法律是治国之重器,良法是善治之前提。在全面推进依法治国的开局之时,制定《宪法解释程序法》不仅能切实回应健全宪法解释程序机制的迫切需求,也能促成发挥宪法解释实施宪法的重要作用。

   1.运用宪法解释实施宪法的重要性。宪法解释作为有权机关在宪法实施的过程中对宪法规范所作的理解和说明,其重要性主要表现于如下四个方面:

   首先,通过宪法解释弥补宪法漏洞。法律漏洞是法律规定中存在的不圆满状态,亦即法律对于某一问题本应有所规定却未作规定的现象。导致法律漏洞的原因很多,如立法者主观认识能力或经验有限,在制定法律时难以顾及社会生活中的所有情景,因而产生遗漏,或者因为社会关系复杂多变,已经制定的法律难以准确预见其生效之后出现的新情况、新问题,使法律规定滞后于社会生活的需要;或者因为立法者遵循法律规范“宜粗不宜细”的指导思想,“故意”使法律存在漏洞,诸如此类。宪法除了具有法律的一般特征外,因其最高法、根本法的特质,兼具原则性、历史性等秉性,加之制宪者经验智识和社会生活条件等主客观因素的制约,因而宪法亦不可能尽善尽美,本身也会存在缺漏,宪法解释恰好可以经常性地起到补充宪法漏洞的作用。

   其次,通过宪法解释阐明宪法规定。较之其他法律,高度的抽象性和原则性无疑是宪法的突出特征。作为国家最高法和根本法,宪法对社会生活的调整通常仅仅是通过总体的原则而非具体可操作的规则的形式进行的,亦即宪法需要以最宏观的视野,对诸如国家制度、公民基本权利、国家机关组成与职权等国家根本性的问题予以确定,不可能也无法规定国家和社会生活中所有细枝末节的问题。由此,宪法规定大多原则抽象,有欠确切,甚或因晦涩难懂而使人们对其具体含义产生疑问。对于同一宪法条文可能出现不同的理解,这种分歧势必影响宪法的实施,这就要求宪法必须借助必要的解释阐明其具体含义,消除争议,统一人们对宪法的认识。

   又次,通过宪法解释避免频繁修宪。宪法具有高度的原则性和相对的稳定性,而社会生活是丰富恒动的,这使得宪法在制定颁行后,必然会出现前述的缺漏现象,以及与社会现实发生冲突。为了弥补宪法调控的空白和使宪法适应社会生活的变迁,通常的做法无外乎修改宪法和解释宪法。相较而言,宪法修改在其内容、时间或程序等方面都有严格的限制,运作成本较高,且频繁为之还会产生损害宪法价值和破坏宪法权威的负面效应,而宪法解释是成本最小、最为灵活的做法,也更有利于维护宪法的稳定性和权威性,应当是使宪法适应社会变迁的首要选择。当然,如果穷尽宪法解释之后仍然不能缓和宪法规定与社会实际之间的冲突,那就可以考虑修改宪法了。

   再次,通过宪法解释确保宪法实施。宪法的生命和权威在于实施,宪法实施最重要的内容就是宪法监督,即对国家机关和特定个人的权力行为,包括立法、行政乃至司法行为进行合宪性审查,合宪的行为予以保留,违宪的行为加以纠正,防止这些权力行为损及宪法的权威和尊严。在判断权力行为合宪性时,势必要求精准把握宪法规范的具体含义,此时宪法解释便必不可少。就此层面而言,宪法解释乃宪法实施的前提条件。

   2.健全宪法解释程序机制的迫切性。现行宪法对全国人大常委会解释宪法的职权作了明确规定,但我们回溯新中国宪法史和宪法实践可知,宪法解释权的有关条款并非与新中国宪法同时诞生,而宪法解释权条款在宪法文本中确立以来,宪法解释权是否真正运行过也存有疑问。

   1954年宪法起草之初,中共中央提出的草案曾有全国人大常委会享有“监督宪法和法律实施”职权的条款,但在其后的修改稿中,把“监督宪法的实施”移作全国人大的职权,同时也删去了“监督法律的实施”的条款,理由是既然全国人大常委会已经有了“改变或撤销国务院和下级人民代表大会同国家法律相抵触的决议、条例和命令”的职权,就不必再写“监督法律的实施”了。[2]而对能否赋予全国人大常委会解释宪法职权的问题,宪法初稿起草小组成员、宪法起草委员会副秘书长田家英在讨论中答复道,“宪法与法律不同,宪法是根本法,不应当有关于内容方面的解释。关于宪法的解释问题,一是广义的,如对不懂的地方加以解释,这可由全国人民代表大会常委会委托一个机关来进行,是为了学习和教育。一是关于内容的解释,这对宪法来说是不应该的。一般法律是可以解释内容的,但此种解释本身就成为法律。宪法内容的解释,就是修改和补充问题,这已有了规定,所以不必另作规定。”[3]此答复实际代表了高层的意见,因此,1954年宪法未对宪法解释作任何规定。

   1954年宪法颁行不久便被束之高阁,1975年宪法是在国家民主法制遭到严重践踏,政治生活极不正常的情况下制定颁行的,在其对全国人大职权的规定中,连“监督宪法和法律的实施”的条款都已消失,更遑论明确宪法解释权了。1978年宪法力图回归1954年宪法的基本格局和内容,恢复了全国人大“监督宪法和法律的实施”的职权,并且将全国人大常委会“解释法律”的职权拓展为“解释宪法和法律”,赋予了全国人大常委会解释宪法的职权,弥补了1954年宪法对于宪法解释权归属未作规定的缺陷。[4]1982年宪法即现行宪法调整了全国人大与其常委会的关系,相应地充实和强化了常委会的职权,使全国人大及其常委会都享有监督宪法实施的职权,而全国人大常委会作为全国人大的常设机关还享有解释宪法的职权。[5]全国人大常委会兼具解释宪法和监督宪法实施的职权,这样的职权分布凸显了全国人大常委会在宪法实施中的重要角色。

   然而,从1978年宪法颁行起算,宪法解释权在我国宪法中确立已36年,学界对于宪法解释权是否运行过也颇有争议。有学者认为全国人大及其常委会通过立法和决定的方式对宪法规范的含义进行了解释,从1979年至2000年之间共有8次宪法解释[6],但也有学者对全国人大常委会曾有解释宪法的实践持否定态度。最高国家权力机关的一项宪法职权究竟有无行使能引发如此截然对立的争议,即便除去学者们对“宪法解释”概念本身有着不同的界定这一影响因素,那也是极不正常的,恰恰证明了全国人大常委会未能充分、明确地行使宪法解释职权。形成宪法解释权未能充分明确行使的原因较为复杂,比如全国人大及其常委会权力构造的不清晰,造成职权“虚置”[7],但查察现行宪法颁行以来的相关实践,我们至少应当明确两点。

   其一,宪法解释职权未能充分明确行使,并不代表执政党和最高国家权力机关拒斥甚或否弃宪法解释。如前文所述,具有相对稳定性的宪法回应社会生活恒动性的主要方式是宪法修改和宪法解释。现行宪法颁行32年来,主要是通过四次修改宪法使宪法适应社会生活的变迁,但每一次修改宪法都可谓成本高昂、周期漫长和程序复杂,执政党和最高国家权力机关对于修改宪法的态度也是较为谨慎的,基本上都要求“必须修改的才改,可改可不改的不改”,避免宪法文本的频繁变动。[8]现行宪法最近一次修改是在2004年,11年来即便有修改宪法的需求和动议,但都未再付诸行动,也在一定程度上印证了这一审慎态度。

   当然,采用宪法修改的方式回应社会变迁并不意味着宪法解释遭到否弃,查阅相关文献我们可以看到,在1993年、1999年和2004年修改现行宪法时,有关方面也在宪法修改和宪法解释之间就做了权衡,认为“可改可不改的不改”,“有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”。[9]此外,中央领导人也曾在重要讲话中多次提及宪法解释,如胡锦涛2004年在纪念现行宪法公布施行二十周年大会上的讲话中就指出,“全国人大及其常委会……要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实”。

   其二,宪法解释职权未能充分明确行使,宪法解释程序机制的缺失无疑是关键原因。现行宪法第六十七条第一项实际上只规定了宪法解释的主体,而对于宪法解释的原则、程序和效力等问题并未作具体规定,这使全国人大常委会的宪法解释权缺乏可操作性。2000年制定的《立法法》第九十条、第九十一条对全国人大常委会根据相关主体提出的合宪性审查请求和基本程序作出了规定,这是现行法律中与宪法解释相关度最高的条文,因为对法律法规进行合宪性审查主要就是对相关的宪法条文加以解释,这是合宪性审查的核心,法治先进国家的实践都反映了这条基本经验。然而,一方面《立法法》并未接续合宪性审查条款对宪法解释的程序、原则和效力等问题作出明确的规定,另一方面,上述两个条款和与其相配套的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的实践情况也并不乐观——国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会基本没有提出过审查要求;而2004年以来由公民和组织提出的各类审查建议有1137件,其中属于全国人大常委会备案审查范围的475件[10],却也未见全国人大常委会作出明确回应和具体答复。可见,宪法解释权本身即缺乏具体的运作程序,也未能借由合宪性审查程序得以运转。

依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政。无论是依宪治国还是依宪执政,都需要“宪”精准明确、可具依凭,使执政权力和国家权力受到确认和规制,公民权利与自由得到保障和增进,在此过程中宪法解释必然不可或缺。“通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实”,这是推进依宪治国和依宪执政的必由之路。在此背景下,凝聚各方智识[11],在现行宪制框架内制定《宪法解释程序法》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张鑫
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