刘伟:当前中国“第三领域”发展面临的难题

选择字号:   本文共阅读 4130 次 更新时间:2005-09-23 19:34:08

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刘伟 (进入专栏)  

  

  政治学研究中沿用西方学术界关于“国家与社会”的分析框架解释中国政治的现状时,面临着一个不应忽视的问题,那就是这个概念并不完全适用于中国。由于中国的国家权力的触角深入到社会生活的各个角落,本应维持自治状态的社会团体往往也被体制化和国家化。在这种情况下,不应当简单地把社会看作是独立于国家权力并能有效制约国家权力的力量。事实上,在中国的国家与社会之间(或者“公域”与“私域”之间),存在着一个国家与社会都参与其间的区域,此区域可被称为“第三领域”,在这个领域里国家和民间力量都试图发挥自己的影响。这一领域空间的扩展和制度化,是中国政治健康发展的一个重要标志。

  本文先从中国的现实出发讨论“第三领域”的功能,然后从国家能力与国家权力之间相互关系的角度,分析中国从全能主义政治向后全能主义政治转型过程中“第三领域”发展面临的难题。笔者认为,要推动中国的“第三领域”长远而理性的发展从而提高国家能力,就应当实现“第三领域”内进一步的“去国家化”,从而为以后建立起公域、第三领域和私域之间并立合作的政治关系打下基础。

  

  一、“国家与社会”二元分析框架在中国的适用性

  

  “国家与社会”的二元分析框架来源于西方政治学理论,在这个框架中,与国家权力相对应的是“市民社会”。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的定义,市民社会(Civil society)指“国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”(第125页)。在这一概念中,国家是指以强制性为基础的公共权力的活动空间,而社会则被看作是一个独立于公共权力的私人活动领域。这种分析框架强调的是对应于国家权力的私人活动空间之存在,尤其是指社会自治和自由交易的领域的存在。这个“国家与社会”的二元分析框架隐含着一个基本的现代性命题:国家与社会之间应该有一个明确的权限划分、未经公共协商或契约、国家不能任意侵犯社会内部的自主活动。虽然学者们对这一问题的论述和侧重点各有不同,关于公共领域和私人领域之区分,以及私人领域和社会应独立并制约公共领域的扩张等观点,是近代以来西方自由主义的国家理念之主流。

  按照这种观念,公民社会与国家的关系大致有3种模式。其一是潘恩倡导的公民社会对抗国家的模式,这为公民社会反抗专制主义和干预主义的治权提供合法性辩护。其二是黑格尔倡导的公民社会从属于国家的模式,寄希望于代表普遍利益的国家调停公民社会内部的问题。其三是托克维尔倡导的公民社会制衡国家之模式,即面对权力与机构日益膨胀的宪政国家,要保持一个活跃的、警觉的、强有力的公民社会。[1]然而,这种二元分析框架却不能简单化地套用到对当代中国政治的分析中来。

  中国与西方在国家与社会之间的相互关系方面走的是迥然不同的两条道路。秦晖认为,西方近现代的国家与社会关系的演变是从小共同体发端的,社会力量的自治传统影响到国家建立之后社会与国家间的关系,也就是说,社会有自己的活动权限并限制国家权力的过度入侵;但中国的传统社会却是一个大共同体,国家权力广泛的渗透力基本上破坏了传统小共同体自治的纽带,虽然在底层社会尤其是农村社会,还有一定程度的乡绅自治,但这种社会自治是不确定的,其权力也未得到国家法律上的保证,它对国家的制约就更是非常有限。[2]

  邹谠认为,在20世纪以来中国建立的全能主义制度下,“政治机构的权力可以随时地,无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”(邹谠,1994)。在战争年代这种体制尚可理解,中共建国后理应收缩党政结构的权限范围,培养社会自治空间,可是全能主义政治却愈演愈烈,直至“文革”这样的悲剧产生。1949年以后中国的民间社团活动呈现出“国家化”趋向,随着民间社团活动空间的日益缩小,国家机构的规模却成倍地增大,执政党和政府进而把一息尚存的民间社团活动彻底地纳入国家机器的运转当中并加以制度化。1978年中国的改革释放了相当的社会自由空间,但是因为全能主义政治的惯性和执政党危机感的延续,结果发生了80年代末那种政治悲剧。在全能主义政治形态下,社会是没有自己的合法空间的;国家权力的触角深入到社会的每一个角落,而那些本应具备自治特征的社会团体也被体制化和国家化。在此背景下谈论社会对国家权力的约束,显然与现实不符。

  改革以来,不少学者有这样一种期待,即所谓的中产阶层、特别是企业家的出现,会产生新的制约国家权力的社会力量。但中国的现实演变却并不支持这个判断。美国政治学者DorothySolinger通过在武汉的研究发现,在商人和政府的关系方面,商人们不是试图和政府划清界限,而是相反;他们想法设法地要把政府官员拉到自己的集团中来,商人自己也很想在政府系统内获得地位。中国的企业家(或曰商人)这个群体的地位和行为与西方国家大企业家有很大的不同。西方的企业家有自己独立的资金来源,可以不受政府官员干扰地运作,当然也必须独立地承担风险;而在中国,资源都被政府控制着,企业家只有建立与政府官员的关系才可能运作,因此在经济、政治上他们从来就不是独立的,也不可能与政府划清界限。张静指出:“在中国并没有出现一个国家和社会分离的状况,而是社会中的某一部分和国家中的某一部分密切地结合,形成一个新的集团,这个集团可以是政治性的,也可以是商业性的。这是中国一个新的发展现象,而这个现象在很多西方社会并没有发生。”(张静,1998)90年代邓正来等学者引领的学术界关于市民社会的热烈讨论虽然在学术上自有其不可低估的意义,但中国至今并不存在一个独立于国家权力的真正获得民间自主活动空间的市民社会,所以将“国家与社会”的分析方法用于中国时要十分谨慎。至于寄希望于企业家群体的成长而促成独立自主的市民社会之诞生,至少在近期的中国是不太现实的。

  

  二、什么是“第三领域”?

  

  美国学者黄宗智认为:在分析中国的国家与社会关系时,源自西方的国家与社会两极化模型难以奏效,因为在中国的国家与社会之间或“公域”与“私域”之间,存在一个国家与社会都参与其间的区域,它可以被称为“第三领域”。近代以来这一领域呈现不断扩展和制度化的趋势:在晚清,表现为国家官吏与士绅领袖在此领域内合作进行公益活动;在民国时期则表现为地方商会或自治社团与国家在此域内的扩展的、持续的、出现制度化趋势的合作。

  用这一框架来认识当代中国的政治─社会结构,可以把公共权力活动的“公共领域”(刘伟,2001)视为“第一领域”,把私人生活和以自由交易为核心的经济领域视为“私人领域”或“私域”(“第二领域”),另外还有第三个领域,即具有公共性的社会空间,在这个空间里国家力量的渗透与社会自主倾向之间一直相互争夺纠缠,结果往往是国家权力的渗透据于主导地位。这3个领域的主体分别是国家(政府组织)、企业与个人、国家与非政府组织。由这一定义可以看出,“第三领域”更准确地说就是社会中的公共领域。在商人或企业家难以成为公民社会发育的主导力量的情况下,民间社会力量的增强并最终形成独立自主的自治空间、从而与公共权力平等互动,主要依靠的是“第三领域”的发展。而“第三领域”公共性和独立性的实现,需要以这个领域的“去国家化”为前提。“第三领域”实现真正的自主后才能有力地推动“私域”向现代社会转型。

  使用“第三领域”这个概念很容易让人联想到目前较为流行和通用的“第三部门”(thethird sector)。就两者的内涵而言,“第三领域”较为接近“第三部门”。但在定义上“第三领域”与“公域”和“私域”相对应,其界定比“第三部门”更准确。学术界对“第三部门”的定义歧见甚多。最早使用“第三部门”概念的是Levit ,他将从事政府和私营企业“不愿做、做不好或不常做”的事的组织归为这一类组织。在美国,“第三部门”也常被称为独立部门。在其他国家还有各种各样的叫法:非营利组织、慈善组织、志愿者组织、免税组织、非政府组织、社会经济、公民社会等等。显然,西方社会提出“第三部门”这个概念是为了纠正政府失灵和市场失灵而突出社会公共组织的地位和作用,而这类组织的独立性和自治色彩在民主国家是十分自然的。但在中国情况就不同了,比如,中国目前的公益组织多数都是体制化的,在中国大部分民众的眼里,它们是准“事业单位”,有些社会团体本身就列在政府系列当中,其负责人由组织部门委派,其工作人员“享受”公务人员的很多待遇。此类组织的功能不是纠正市场失灵和政府失灵,而更多的是执行政府政治安排下的某些任务。所以,笔者以为,在中国的背景下使用“第三部门”不如用“第三领域”更准确。

  

  三、“第三领域”的管理:国家权力与国家能力的悖论

  

  在中国的语境里,“第三领域”主要包括社区组织(农村社区和城市社区)、公益组织和职业共同体组织(如记者协会和知识分子共同体)的活动领域。目前,在这个领域里可以明显地看到国家权力的介入、社团对体制内资源的依赖、其自治性较差、独立性不强、其意见和要求无法在公共舆论中充分表达等等。那么,究竟“公域”、“私域”和“第三领域”之间的关系应该朝什么方向发展,这是下文要着重讨论的问题。

  “第三领域”本来应该是由社会自主的空间,但中国的全能主义国家却习惯于不受宪法和法律的限制而任意行事。中共建国后在“第三领域”里国家主导和控制的活动逐渐占据绝对优势,国家权力全面垄断社会中最重要的资源,“第三领域”里的自治资源严重匮乏,社会的声音和利益基本上被统摄到国家掌控的计划和安排当中。改革之后,中国的“第三领域”慢慢积聚了一些资源,从而有可能尝试一定程度上的自治。但是全能主义时代的政治惯性,主要是制度设计上的路径依赖和政府官员的传统作风,依然造成了种种障碍。

  目前中国正从全能主义社会向后全能主义社会的转型,要讨论在这样的特定时期里“第三领域”的“去国家化”,就有必要引入国家能力与国家权力的概念。所谓的国家能力是指公共权力在理应发挥作用的领域能有效地操作并达到预期的目的;而国家权力是指公共权力实际上延伸的深广度。

  在宪政民主国家里,国家权力受到严格的限制,它一般不侵犯私人领域和社会领域的事务,这些事务往往由个人和自治组织处理。正如李强指出的:“有限政府也许比无限政府更强有力。制约可能是力量的渊源,这并非自相矛盾,而是一种充满悖论的洞见。这一见解是自由主义宪政的核心。经常有这样的时候,人们对民主政府无力解决国内或国际的重大问题而沮丧,批评者便倾向于将自由主义的制度,诸如分权制度视为阻碍解决问题的过时制度。但是,责备自由主义导致政治无能是一种缺乏历史感的表现。一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力,可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了共同目标而动员集体资源的能力。”(李强,2001)

  就中国的现实而言,讨论国家权力应该如何配置时,还面临着如何评估国家能力以及国家能力退化的原因等问题。有学者认为,改革中央集权体制的过程中出现的分权化削弱了中央政府的国家能力,而国家能力的弱化不利于中央政府的作为,这种局面应当扭转。另一些学者则持不同看法,例如李强认为:“中国改革中出现的困难在很大程度上也是由于全能国家导致国家的无能。颇具悖论意义的是,全能主义国家以追求强国家为起点,却以弱国家作为结局。全能主义国家享有无限的权力,在表面上似乎十分强大,但是,强大背后却是国家在提供公共产品方面的无能。这里的逻辑并不复杂:宽泛的国家权力需要庞大的官僚机器,维持庞大的官僚机器需要巨大的公共财政收入。财政不足几乎是所有全能主义国家难以克服的顽疾。更何况,国家权限太大,国家控制资源太多,必然扭曲社会的经济活动,使特定个人与群体经济活动的成败在很大程度上取决于国家的支持或抑制。这样,国家管理人员就会有广泛的寻租机会。寻租不仅造成社会的不平等,而且会大大削弱国家提供公共产品的有效性,使国家在保护产权,提供公平的竞争规则,保护国家利益方面软弱无能。”(李强,2001)

  李强所说的国家权力与国家能力的悖论,也适用于关于公共权力与“第三领域”关系的讨论。在国家权力很大的情况下,如果它进入不该进入的领域,而实际上其管理能力和效果却很差,结果不但浪费公共资源,而且带来负面的结果,许多本应及时处理的问题不能有效及时地解决,反而造成了强国家权力对社会“私域”的破坏以及公共权力管理能力低下的局面。

  在中国,全能主义时代建立的一些社会性团体,(点击此处阅读下一页)

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