凌斌:从法律体系到法治体系

——治国理政思路的重要转变
选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2015-05-28 23:21:19

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凌斌  

   十八届四中全会提出,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。法治体系是历次党的报告中前所未有的一个全新概念。在此之前,从党的十五大明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”后,十六大、十七大报告提出的是形成和完善“中国特色社会主义法律体系”。从“法律体系”到“法治体系”,是党的治国理政的基本思路的重要转变。

  

   学术研究:从“良法”到“善治”的探讨

   这些年,学术上关于法治的讲法特别多,无法详谈。但是不管是中文的“法治”还是英文的“法治”(rule of law),不论是在理论上还是在实践上,都包括两个重要的内容:一个是“法”,一个是“治”。从“法”的角度来讲,核心是“法律体系”的形成和完善。法治的重点是“立法”和“普法”。立法之后普法,就是以往常说的“法制观念”和“法律意识”。从“治”的角度来讲,法治不光要有良法,还要有善治,关键在于“法治体系”的建立和健全。这就要在强调“立法”和“普法”的同时,落实“执法”、“司法”和“守法”,也就是形成和贯彻“法治思维”和“法治方式”。

   学界最初研究法治时,争论“法制”与“法治”的差别,实质就是更多从“法”的角度理解法治,还是从“治”的角度理解法治。从“治”的角度理解,就需要从实践效果看,到底人们在知法、懂法以后,是不是在守法、用法,特别是能不能够遵法、信法。这一认识,从党和国家提出“建设社会主义法治”,大力推进“依法治国”,经历了一个从良法到善治的发展过程。我们可以在十六大、十七大到十八大报告中的措辞变化,看到这一转变过程。

  

   党的报告:执政理念清晰发展

   十六大报告主要在两个部分讲了与法治有关的内容。核心目标是“形成中国特色社会主义法律体系”。两个部分的用语都是“法制观念”,也就是我们讲的“法律意识”。法治的基本目标,是官员和民众都要知道,做一件事情的时候,有什么样的法律规定,遵循什么规则和程序。法治的基本思路,是从立法到普法,再从普法到用法。这在“加强社会主义法制建设”部分讲得非常明确,第一是立法,第二是普法。报告中讲述法治的另一部分内容,是“加强党的执政能力建设,提高党的领导水平和执政水平”。这一时期,法治建设的重点是“法律体系”和“法制观念”,内容主要在于立法和普法。

   在党的十七大报告中,开始有专章论述法治,即“全面落实依法治国基本方略和加快建设社会主义法治国家”。其内容承前启后,前半部分与十六大报告大致相同,除增加科学、民主立法的内容外,确立“完善中国特色社会主义法律体系”的目标,措施落在立法层面:“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”。在随后的部分增加了很多新内容,开始强调“严格、公正、文明执法”这个层面,提出“法治精神”这个新概念。大致在同一时期,最高人民法院出台了第二个司法体制的改革纲要,国务院也出台了依法行政的改革纲要。

   十七大报告法治部分的总体思路,是“法制”与“法治”两者并重,既讲“法制观念”,又讲“法治精神”,既强调“良法”,又强调“善治”。这意味着,法治的“善治”这个层面的内容开始逐渐增加,对执法和司法提出了具体明确的要求。

   十八大报告主要围绕法治的“善治”层面,专章论述“全面推进依法治国”。第一句话就开宗明义,“法治是治国理政的基本方式”。内容上也是承前启后。前一部分内容对十七大报告作了凝练概括,与“善治”有关的内容更为突出和强化。其中一个重要变化,就是“普法”不再作为“良法”的延续,而是成为了“善治”的基础。相比于十七大报告中“法治精神”和“学法、守法、用法的社会氛围”的论述,十八大报告中进一步强调了“法治理念”和“尊法”意识。这都是从“善治”角度加深了对法治的理解。十八大报告更为重要的论述,是提出了“法治思维和法治方式”的全新概念,从法治的角度对“治国理政”的治理能力做出了明确论述。“法治思维和法治方式”涵盖了“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个方面,涵盖了党和政府各项工作内容。

   从十六大到十八大,法治内容承前启后,经历了从“法制观念”到“法治精神”再到“法治思维和法治方式”的不断发展变化。中国的法治发展,使得法治的“新十六字方针”应运而生:“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。十八届三中全会《决定》在此基础上,进一步提出“法治中国”的法治目标。这是党的执政理念的发展变化。

  

   四中全会:善治关键是党的领导

   十八届四中全会对“社会主义法治体系”做出了全面论述。《公报》论述的内容,集中在三个层面。首先是一个本质特征,即党的领导,“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论”。二是五个具体体系,即“完备的法律规范体系”、“高效的法治实施体系”、“严密的法治监督体系”、“有力的法治保障体系”和“完善的党内法规体系”。三是两个协同坚持,即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

   从法律体系到法治体系,是法治观念从良法到善治的根本转变。从善治的角度来形成和发展社会主义法治体系,关键是“党的领导”。“党的领导”是《公报》出现频次最多的词汇。建设中国特色社会主义法治体系,“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”,就是贯彻在社会主义法治的“五个体系”当中。正如《公报》的明确宣示,“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证”,是社会主义法治的“基本经验”和“根本要求”。

   “法治与政党”问题的核心,是中国共产党在法治中的地位和作用。理解这一问题,应当首先理解中国政治的基本逻辑。中国政治有着三千年以上的可考的历史传统。古代的中国政治是一种混合体制,是在礼治和法治之间维持动态平衡。现代中国政治的动态发展,始终面临着风险和不确定性,始终需要“领导者”的平衡和操控。中国共产党作为执政党的基本职能,就是在群众政治和科层政治之间保持动态平衡:既要保持两种思路之间的必要张力,这样才能有发展的动力;也要维持两种思路之间的基本平衡,这样才能有体制的延续。可以预见的是,中国的法治道路还将继续发展。群众路线与职业主义的张力与交织仍将继续,通过党的领导,维系一种动态平衡。这将是当代中国法治体系的形成和运行机制。

  

   【作者简介】

   凌斌,单位为北京大学法学院。

  

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文章来源:《中国社会科学报》2014年11月5日

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