欧阳景根、张艳肖:国家能力的质量和转型升级研究

选择字号:   本文共阅读 312 次 更新时间:2015-05-27 23:21:19

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欧阳景根、张艳肖  

   公共产品与公共服务能力、资源汲取能力、制度能力是国家能力的三个组成要素,国家能力的质量体现为这三个要素的质量;国家存在的工具价值决定了提供公共产品与公共服务是国家的核心职能,它的履行受到国家的资源汲取能力与制度能力及其质量的影响;在现代国家的建设与成长过程中,第三世界国家、西欧发达资本主义国家、美国分别选择了高压统治与资源掠夺相结合的增长模式、公共产品与公共服务提升型的增长模式和制度能力提升型增长模式。不同的模式选择,给这些国家分别造成了不同的发展后果;推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标,要求我们必须大力加强制度能力的建设,实现国家能力的转型升级。

   国家能力理论是比较政治学中的一项重要理论,是20世纪80年代“回归国家”研究的产物。迄今为止,随着越来越多的学者提出自己的国家能力理论,其研究得以不断深入。然而,由于在国家能力概念的基本内核上存在严重分歧,因而在该概念的认识维度和理论框架上,学界未能达成基本共识,从而造成了以下两方面的理论缺陷:盲目地把国家能力在总量上的提升理解为国家建设的最终目标,却没有对国家能力的目的性与手段性进行辩证区分;静态地、片面地理解国家能力在“数量”上的发展水平,却没有对国家能力的质量、增长方式以及转型升级进行研究。因此,本文拟通过对国家能力的质量与转型升级问题的初步研究,来丰富和深入学术界对国家能力的认识。

   一、国家能力及其组成要素

   (一)理论传统

   关于国家能力(state capacity)概念,学者们在认识维度上经历了显著的变化,对国家能力的理解先后经历了一维、二维、三维乃至多维的发展演变过程。

   作为这一概念的始作俑者,查尔斯·蒂利基于战争和民族国家建设这一特定研究视角,把国家能力理解为国家的征税能力。他认为,在欧洲民族国家的建构过程中,各国政府为了在持续不断的战争中保持竞争力,开始大力发展汲取经济资源和人力资源的部门,使这些部门能够胜任汲取资源的重任,以满足战争之需。于是,征税能力成了获得军事胜利的关键因素。从此,税收系统在近代西欧得到了迅速发展,西欧国家的征税能力也大幅提高。正是在这个意义上,蒂利把国家能力理解为国家的征税能力。

   与基于特定研究视角对国家能力做出的特殊解释不同,有些学者从国家的总体功能视角来理解国家能力,并把国家能力界定为国家制定与实施战略以实现经济和社会目标的能力。这些学者主要从国家与社会的关系角度,强调国家在自主制定与实施发展政策、实现经济社会发展目标方面的能力。他们既包括以斯考切波、米格代尔为代表的、持国家自主性观点的第一代国家回归学派学者,也包括以皮特·伊万斯和林达·韦思为代表的、研究发展型国家的第二代学者。例如,斯考切波主张,“国家可以制定与追求一些并不仅仅反映社会集团、阶层之利益的政策目标”(Skocpol,1985:9);而米格代尔在研究第三世界国家的脆弱原因时也得出结论认为,它们发展的主要障碍是,国家明湿缺乏对于社会的控制力及自主性。与第一代国家回归学者不同的是,第二代学者更加强调在国家与社会之间保持一种和谐协作的关系。比如,韦思认为,国家与社会之间的协调与合作对于国家能力而言至关重要,并创造了“由政府控制的相互依赖”(governedinterdependence)的概念,以描述一种国家与社会之间的、由“国家向社会行为者授予部分权力”的独特的制度化联系。总之,不管是第一代,还是第二代国家回归学派学者,尽管主张各异,但他们的核心主张都是,国家能力是指国家制定与实施政策目标的能力,具备这种能力的国家被称为强国家,反之即为弱国家。

   在这种思路指导下,一些发展中国家的政府确实能够自主地制定出发展政策及目标。然而现实问题是,一些国家即使制定出了很好的发展政策,也得不到有效实行,甚至因在国家建设与经济发展中过分强调国家对社会的干预力、控制力,政府反而成了生产率发展和经济增长的重要障碍。这种现实问题的产生,驱使包括弗朗西斯·福山在内的一些学者随后进行深刻反思。与回归国家学派学者相比,在国家能力的研究方面,这些学者的理论视野更为开阔,他们没有局限于国家自主性或制定与实施政策目标的能力这个唯一维度,而是把分析的重点扩展到公共物品维度以及向公民提供其他公共服务的能力。

   基于对发展中国家的国家构建这一现实关怀,福山从国家活动的范围和国家权力的强度两个维度来综合考量一国的国家能力。国家活动的范围主要指政府所承担的各种职能和追求的目标,国家权力的强度是指国家制定并实施政策和执法的能力,特别是干净的、透明的执法能力(福山,2007:5)。他认为,就国家在经济发展中的作用而言,“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化,但在其他领域却需要强化”。

   贝斯利和佩尔森则基于对国家的税收和对私人市场的支持之理论关怀,聚集于决定国家征税和支持市场方面能力的那些经济与政治因素,并提出了财政能力和法律能力这两个维度。他认为,一个国家的税收和支持市场的政策受到国家财政能力与法律能力的约束。

   由此可见,福山和贝斯利都是从国家的服务职能角度来建立国家能力的二维分析框架的。除此之外,还有一些学者建立了三维甚至多维的理论框架。伊安·马什把国家能力分解为政治能力、政策能力和行政能力三个要素。他认为,政治能力是指用以沟通公民参与、创造合法性、加强行政权威与决断力的正式和非正式制度;政策能力是指新的政策战略的消化吸收;而行政能力是指官僚机构实施既定战略的能力(Marsh,2006:69—92)。

   总之,针对国家能力这一概念,学者们基于不同的理论出发点,建构了不同的认识维度与分析框架。但是,这些框架有一个共同缺陷,即一方面不是紧扣国家职能来理解国家能力,另一方面,对国家职能的理解也不到位,存在认识上的偏差。

   (二)新的框架

   顾名思义,国家能力是指作为社会对应物的国家权威之能力。要准确地理解和把握国家能力,首先必须准确理解国家存在的法理基础,即国家存在的理由,以任何离开国家存在的理由来界定国家能力的努力,都只能是隔靴搔痒。

   国家存在的工具价值决定了国家核心职能与合理职能的界定。因此,国家能力其实更应该被理解为国家履行其合理职能和核心职能的能力。根据社会契约论的观点,在国家产生以前的自然状态之中,人人具有与生俱来的自然权利。无论这种自然状态是一种危险如“霍布斯丛林”的状态,还是像洛克所描述的,人们自由、平等地享有天赋的自然权利的自然状态,人们都认为应该建立一个政府来保护人身与财产安全。因此,在社会契约论者眼中,国家的工具价值在于它承担了保护人身与财产安全的核心职能。从这个角度看,国家存在的法理基础即是,它必须为全社会提供公民必需的公共产品和公共服务。所以,构成国家能力的第一个要素即是国家提供公共产品和公共服务的能力。前述贝斯利框架中的法律能力,即是国家提供法律这种公共产品的能力。法律是公共产品,国家通过各种途径营造的和平国内环境等等也是公共产品。提供这些公共产品,都是国家的合理职能。

   为了向社会有效提供公共产品和公共服务,同家需要向全社会汲取资源,比如税收、人力资源等,但通常情况下,学者们强调更多的是国家财政税收,并运用财政税收/GDP的百分比来衡量一国的财政能力。国家汲取资源的能力是实现国家意志的基础,它影响着公共产品与公共服务的提供能力。只有借助这些资源,国家才可能实现各项大政方针和战略规划,提供各种公共产品和公共服务。

   如果说资源汲取能力是实现国家合理职能与核心职能的物质基础和资源保障的话,那么,制度能力则是实现国家职能的非物质基础和制度保障,它从制度层面保证了国家职能的有效实施,也是实现国家职能的必要条件之一。制度体现为动态和静态两种形态,相应地制度能力也可划分为两个构成要素。首先,动态形态上,它是指国家的制度制定(供给)与实施能力;其次,由于制度的制定与实施离不开官僚体系的努力,所以,从静态形态上看,它又包括国家官僚机器的能力。有学者不恰当地把制度能力定义为国家制定、实施及推动制度变迁的能力(黄秋菊,2013:25-57),这是很不严谨的。国家推动制度变革的能力,是指当社会转型过程中出现制度缺陷、缺口与新的制度需求时,国家能及时地改革旧制度或提供新制度,从而弥补制度缺陷、填补制度缺口、满足制度需求的能力。这实际上也是一种制度制定能力或供给能力。任何制度的制定都是建立于制度需求的基础之上,而且,如果只是从动态的制度供求角度来理解制度能力,也就忽视了履行国家核心职能与合理职能的物质平台。

   总之,从国家的工具价值来看,国家能力=国家提供公共产品与公共服务的能力+资源汲取能力+制度能力(官僚机器的能力、制度的制定与实施能力)。过去的研究在界定国家能力时,不是立足于国家的合理职能与核心职能去设定国家能力的要素和逻辑关系,而是从国家权威作用的对象维度上去界分国家能力,比如马什把国家能力分解为政治能力、政策能力和行政能力三个要素。所以,由于划分对象维度的标准不尽相同,对国家能力的界定也就必然迥异。

   二、国家能力的质量

   要衡量一个国家的经济质量,既可以用财政税收/GDP的比例为尺度(比例越高,说明国民经济体系的有效产出越高),也可用产业结构的比例做标准(产业结构质量提升的过程,就是一国经济发展重心由第一产业向第二产业和第三产业逐次转移的过程。目前,发达国家的第三产业所占比重都超过了60%)。但是,由于没有学者对世界各国的国家能力总量进行过统计与比较,所以,要衡量一个国家的国家能力质量,就只能通过分析构成国家能力各组成要素的质量来进行。因此,国家能力的质量,相应地就是指国家的资源汲取质量、提供公共产品与公共服务质量、制度质量。

   资源汲取能力是国家提供公共产品与公共服务、履行其合理职能和核心职能的物质基础。财政税收的规模既是资源汲取能力的一种体现,也在一定程度上决定了国家提供公共产品与公共服务的总量和发展空间。不过,使用传统的财政收入/GDP百分比的方法,来衡量国家的资源汲取能力及其质量,这并不完全准确。

   有些财政社会学学者依据国家财政收入的主要来源,把财政国家划分为税收国家、自产国家和租金国家,并据此来衡量一国的资源汲取能力或财政税收的质量。税收国家指财政收入主要来源于私人部门缴纳税收的那些国家,自产国家指实行计划经济体制且财税主要来源于国有企业上缴利润的国家,租金国家则指依靠国家垄断自然资源出口而获取租金的国家。在国家财政税收中,来源于私人部门缴纳税收所占比例越大,则说明其资源汲取能力越强,质量越高。税收国家的资源汲取能力及其质量,自然要高于其他两种类型的财政国家。

   还有研究表明,一个国家的税收国家特征越强,其治理质量就越高(马骏、温明月,2012:86)。拥有不同财政结构的财政国家,由于其汲取财政收入的范围、途径、方式、手段等都有较大差别,国家与社会之间的相互作用与关系模式也会相应有所不同。因而可以做出推断,在财政收入总量相同但税收结构不同的两个国家中,私人部门缴纳税收比例高的国家,其提供公共产品与公共服务的能力也要高于其他两类国家。

   正是从这两个意义七说,国家提供公共产品与公共服务的能力,受到资源汲取能力的巨大影响,即受制于财政税收的规模与质量。不过,国家提供公共产品与服务的能力还受制于其制度能力。两个在财政税收总量与结构上都不相上下的国家,哪个国家的制度能力越强、制度供给的质量越高,哪个国家的公共产品与服务能力也就越高。

动态上看,国家的制度能力是指国家制定制度与实施制度的能力,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2014年04期

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