任剑涛:现代化国家治理体系的建构:基于近期顶层设计的评述

选择字号:   本文共阅读 3091 次 更新时间:2015-05-27 22:41:59

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任剑涛 (进入专栏)  
是系统建构现代化国家治理体系的明确宣示。

   深探下去,中国共产党如何才可以成功实现长期执掌国家领导权的目标呢?根本的寄托,就在于中共能够围绕人民主权的现代政治建构原则,来行使自己的领导权。“我们党来自人民、植根人民、服务人民,党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。失去了人民拥护和支持,党的事业和工作就无从谈起。”[6](P367)根据这明确的人民主权原则,以及前述任何组织和个人都不得具有超越宪法和法律的特权的执政理念,在一个现代化的国家治理体系建构中,由执掌全国立法权的机构发挥国家治理体系的法治主导权,就成为理所当然的事。这就将人民代表大会制度在国家治理体系中的重要性推向了前台。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中,着重指出加强和改进人民代表大会制度,涉及的正是现代化国家治理体系中国家立法权力的合理建构问题。在现代国家治理体系中,国家立法机关的合理建构,关系到依法治国的法律秩序、法律体系与法治机制的体系化建构问题。一个软化的国家立法机关,只能产出一个更加软化的国家治理状态:它既无法有力供给国家治理所需要的法律体系,也无法将国家行政权约束在法律之下,更无法将法治秩序提供给中国社会。因此,人民代表大会制度的强化与改进,构成直接意义上的现代化国家治理体系的重大事务。

   解决好人民代表大会制度发挥的国家治理效能,不仅涉及限定国家权力人民属性的问题,真正实现宪法关于权力来源的规定,促使“中华人民共和国的一切权力属于人民”成为现实,让“权为民所赋”成为掌权者的共识;而且涉及作为代议机构的人民代表大会的立法质量高低,有效促进依法行政的法治国家、法治政府建构,对法治社会的建构发挥积极推动作用。为此,习近平强调:“人民代表大会统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。我们必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力;各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督;国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调。”[7]

   这些曾经被视为软化权力的人民代表大会权力,必须落实为国家治理体系中立法机关的刚性权力,现代化的国家治理体系才具有法治国家权力体系的保证。同时,这也是中国特色社会主义民主制度是否能够得到实质性体现的首要指标。“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问的。”[8]这是人民代表大会制度运作目的性的要求。正是由于这样的规定性,改进人民代表大会制度,便成为建构现代化国家治理体系的重要支撑点。强化立法权、优化立法质量、加强立法监督、提升一府两院依法运作水平,构成落实人民主权的基本支点。这些问题的解决,实际影响着现代化国家治理体系的成功建构与有效运作。

   现代化的国家治理体系,乃是举国成员公正、公平参与国家社会政治生活而具有积极参与治理活动主动性的治理体系。一个国家将成员部分甚至全部排斥在国家治理过程之外,绝对不是现代化的国家治理状态。因此,如何将国家的公民吸纳进国家治理过程,便成为建构现代化的国家治理体系一项极为重要的事务。吸纳公民积极参与国家治理事务,需要建构一个激发公民关注国家治理事务、介入国家治理过程、关注国家治理诸事务的制度机制。

   所谓治理(governance),就是国家、社会与市场多元力量对相关事务进行共治的状态。治理,是与统治(government)相对而言的概念。统治的状态,是一个统治者单方掌权、独自着力、独享成果的状态。只要是将国家定位在治理的平台上,就必须相应地花大力气聚集资源,尽力建构共治的制度机制。在中国,这一共治的制度建制,便是人们所知道的协商民主机制。中国的协商民主机制,有一个现存的制度机构及其功能可以激活,这便是中国人民政治协商会议的共治机制。政协会议的构成成员是各行各业的代表性人物。但政协发挥的激发共同治理积极性的效用,似乎还有很大的改进空间。正是因为如此,习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情,要在人民内部商量好怎么办,不商量或者商量不够,要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好……在人民内部各方面广泛商量的过程,就是发扬民主、集思广益的过程,就是统一思想、凝聚共识的过程,就是科学决策、民主决策的过程,就是实现人民当家做主的过程。这样做起来,国家治理和社会治理才能具有深厚基础,也才能凝起强大力量。”[9]

   多元共治的精神如能在政协会议中体现出来,便是现代化国家治理体系建构的有力制度建制。政协会议长期以来在一定程度上比较注重事务协商,如何使之回归政治协商的固有轨道,是促使政协会议发挥现代化协商民主治理功能的前提条件。在中国建构现代化国家治理体系的尝试中,政协会议就此成为代议机构之外更为充分激发人民治理国家的积极性、吸纳社会各方治理国家的雄厚资源的一大建制。在中国特色社会主义国家治理体系中,无论是中国共产党的领导权,还是人民代表大会制度的国家立法权,抑或是人民政协会议中社会各方的广泛协商,关涉的都是政治组织、立法机构、协商机关的专门职能。这些机构,还需要一个共同的行为平台,才能有效整合国家治理力量,真正将国家治理安顿在现代化框架中。中共十八届四中全会通过的推进依法治国的决定,就为之提供了一个整合现代化国家治理力量的共同平台。[10]一方面,中国共产党率领人民制定宪法,率领人民遵守宪法,任何个人与组织都在宪法之下行为。依宪治国、依宪执政,成为一切权力作为的法治基本精神。“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,确立起依法治国的法治权威。这就从根本上杜绝了人治性与随意性。另一方面,全国与各级人民代表大会以民主化、制度化、规范化、程序化的方式行使国家权力,提高立法质量,保证有效监督一府(政府)两院(检察院、法院),落实人民主权,真正发挥依法治国的关键性引导作用,并以优质的法律供给,落实依法治国的民主立法条件,成为完全按照法治精神运作的国家权力机关。再一方面,中国人民政治协商会议以激发社会各个阶层、集团、组织的代表性成员治国理政的积极性为目的,在宪法和政协章程的支持下,强化多方协商,以法治精神引导全社会合力维护依法治国的现代治理局面,对多元共治的现代化国家治理制度的建构发挥有效推动作用。

   “全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”[11]这是对现代化的、法治型国家治理体系的总体勾画。这一勾画,将前述国家的政治领导权、国家的立法权、社会的民主协商权,以及法治化地行使党政权力联系起来,从而将现代化国家治理体系大致呈现在人们面前。这是基于政党—国家领导群体改革预期的国家治理体系。无论是从设计者的顶层性还是从关乎国家发展问题的顶层性,抑或是从现代国家治理架构的顶层性上讲,它都与国家治理的“顶层”设计要素相吻合。

  

   三、从设计到落实

   政党领导权、国家立法权、社会协商权与法律主治权结合起来,凸显了作为顶层设计的、中国现代化国家治理体系的基本轮廓。对中国现代化国家治理体系的全面、顶层设计,是当下中国发展的急迫需要———现代化国家治理体系的全面设计,是基于现代化国家治理体系各个要素之间的系统性、整体性要求;现代化国家治理体系的顶层设计,是基于现代化国家治理体系的协同性要求。这是站在各个地区、各个部门的立场上无法透视和设计的国家治理要务。

   审视上述现代化国家治理体系设计,可以从时间和空间两个维度上切入:从时间维度上看,它拉开的三个视界展现出的空间结构变化,让人们足以从中国现代变迁的大历史角度,清晰观察到中国的现代化国家治理体系建构的演进过程:一是上溯千年,中国的治道发生了结构性转变。仅从晚清以来中国面对的传统国家治理体系与现代化国家治理体系之间的抉择来看,终于尘埃落定。一个建立在小农经济基础上、以皇权为运作核心、依靠倾向于国家利益的法制系统、依托于庞大官僚机器发挥效用的国家治理体系,转变为建立在市场经济基础上,以党权运作为核心、依靠人民利益主导的法治原则、依托于法治国家—法治政府—法治社会整合建制的治理体系。这是中国转出传统机制、转进现代机制的重要标志。

   二是上溯300余年,中西文明遭遇之后,西方所代表的现代化国家治理体系与中国固有的国家治理体系之间,在中国长期呈现的迟疑徘徊状态终于确定在由西方人创制但并非西方人独享的国家治理体系现代化平台上。现代化国家体系是人类共享的文明成果,市场经济、民主政治、法律主治,是衡量一个国家是否现代化的基本指标。自其传入中国以后,引发了广泛的观念与实践争论。对现代化国家治理的顶层设计,可以终结这些争议,开启全面拥抱现代治理文明的时代。

   三是上溯近40年,自改革开放以来由改革领导人推进的国家治道变革,终于落定为由法治推进的国家治理状态。如果说人治与治道的内在联系是中国古典传统的话,那么,由领导者推进的改革仍然是一种非现代的国家治理模式;如果说法治与治道的内在联系是中国的现代治理必须确立的进路的话,那么,由依法治国引导的国家治理体系,就是一种现代化的国家治理体系。确立依法治国在现代化国家治理体系中的决定性地位与作用,乃是重大的治道变革。

   中国的现代化国家治理体系,由四根支柱支撑起来:政党领导权、现代立法权、民主协商权、法律主治权。这四根支柱所撑起的中国现代化国家治理体系,在设计上,考虑到了中国建立现代国家的历史状况与现实需求。从历史状况看,新中国是一个由政党领导的政治革命建构起来的特殊国家结构,它在形式结构上是民族国家,在实质结构上是政党国家。革命党的意识形态、组织方式、领导进路和政治优位,在既定的国家治理结构中处于决定性的地位。不管人们对这样的既定体制做何评价,它是一个建构现代化国家治理体系必须要正视的事实,也是这一建构的相应起点。因此,如何处置政党国家依靠政治意志———不论是政党领袖的个人意志还是政党组织的集体意志与依法治国的法律规则之间的关系,就是一个关系到国家治理体系能否落实在法治平台上的关键问题。与此相关,建构国家的中国共产党,在建国的正当性自证中,是以人民话语为前置条件的。在建国与治国的长期历程中,中国共产党都是以人民的代表确证自己执政的地位。中共两任总书记胡锦涛、习近平明确强调的“立党为公、执政为民”、没有政党一己之私,就是基于这一政党定位的言说。人民之众与人民之散,与政党组织之紧和权力之显,便成为国家治理过程中必须关注的复杂问题。

在确立国家治理基本原则的时候,执政党与人民的关系问题,也就成为一个建构现代化国家治理体系的基本问题。正是三者相互勾连关系的呈现,凸显了一个中国建构现代化国家治理体系的核心问题:人民、政党与法治的关系问题。为了处理好这一关系,一种最简捷、有效的方式,就是确立三者之间的高度一致性。“坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。”[12](P139)这种统一,首先是一种政治统一,(点击此处阅读下一页)

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