刘松山:健全宪法监督制度、完善宪法解释程序需要研究应对的若干重大问题

选择字号:   本文共阅读 320 次 更新时间:2015-05-25 17:44:03

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刘松山 (进入专栏)  

  

   内容摘要:十八届四中全会作出的关于实施宪法监督和宪法解释的决定,具有重大历史意义。宪法监督包括宪法解释,涉及国家政治体制的命脉。宪法监督要取得良好效果,需要党的执政方式和执政能力总体上达到和超过宪法的要求,党在人民中享有崇高威望,政治体制改革基本到位。全面实施宪法监督和宪法解释之前,需要研究应对一系列可能出现的重大具体问题。在宪法监督和宪法解释这样的重大事项上,中央作出决策时须妥善处理学术舆论和政治的关系。加强宪法监督是一项紧迫任务,但又难以一蹴而就,我们要用理性务实的态度看待宪法监督的进程。

  

   关键词:宪法监督 宪法解释 实施条件 具体问题 学术舆论 政治决策

  

   党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出:"坚持依法治国首先要依宪治国,坚持依法执政首先要依宪执政","健全宪法实施和监督制度","完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制"。这是继习近平总书记2012年12月4日在首都纪念现行宪法颁布施行30周年大会上强调要加强宪法监督和宪法解释之后,党的中央全会又以旗帜鲜明、任务紧迫的姿态,向全党、全军和全国各族人民发出的加强宪法监督和宪法解释的号召。这必将是依法治国特别是依宪治国历史进程中的一件大事。这个信号发出后,社会反响十分强烈。

   但是,健全宪法监督制度,完善宪法解释程序,有一些重大问题需要慎重研究应对。

   一、充分实施宪法监督的条件

   在中国,宪法监督是一个老生常谈又常谈常新的问题。法学研究的几乎每一个领域,各类社会科学乃至全社会,长期以来对宪法监督问题都给予了分外的关注。1982年宪法确立了宪法监督的基本制度。但是,三十多年来,我们的宪法监督制度没有完全发挥作用。关键原因是,充分实施宪法监督的条件还不具备,或者至少不完全具备。

   为什么这么说呢?因为这是一个涉及宪法监督究竟是要监督谁的重大问题。这个问题无法回避也无须回避。答案是,宪法监督首先要监督的是长期作为领导党和执政党的中国共产党。有的人总觉得这是一个讨论研究的禁区,不敢去碰触。实际上,我们党自身都没有把这个问题当作什么禁区。党领导制定的现行宪法第5条明确规定,一切政党都必须遵守宪法,一切违反宪法的行为,必须予以追究。这里的政党,当然首先包括中国共产党。中国共产党党章也明确要求党必须在宪法和法律的范围活动。这次四中全会的《决定》更是提出,"把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来",并反复强调:"任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须按照宪法法律行使权力或权利、履行职责和义务,都不得有超越宪法法律的特权","必须切实维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施","全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责","一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正"。这是在非常清楚、毫不含糊、坚定不移地向全党、全社会宣示:中国共产党也必须在宪法范围内活动,党也必须接受宪法监督,党如果违反宪法,也必须予以追究和纠正。四中全会《决定》以如此大的篇幅强调党必须接受宪法监督,已远远超过了宪法的规定,这样大的篇幅在我们党内历史上所有文件包括党的领导人讲话中,也是从来没有过的!这充分表明了中国共产党自身率先垂范、以身作则,自觉接受宪法监督、捍卫宪法权威的坚定决心和无畏勇气。

   但是,更应当注意的是,宪法监督必须在党的领导下进行。这是实施宪法监督必须坚持的重要指导思想。而既要保证党的领导,又要充分实施宪法监督,就应当具备以下几个重要条件:

   1、党的执政方式和执政能力总体上已达到和超过宪法的要求,经得住宪法审查。

   从人类政党政治和法治发展的规律来看,对于领导党和执政党而言,宪法和法律只是一个对该党的最低要求,是一个底线。这个规律同样适用于中国共产党。实行依法治国,中国共产党作为长期的领导党和执政党,要立于不败之地,一个重大的前提就是:它自身在国家政权机关之外的组织和活动,需要达到和超过宪法的要求,基本不存在违宪的情况;它通过国家政权机关进行执政的方式和自身的执政能力,总体上需要达到和超过宪法的要求,也基本不存在违宪的情况。如果做到这两条,党自身就经得住宪法审查,打铁者自身硬,就有利于领导宪法监督。但是,如果党自身还存在不少违宪违法甚至严重违宪的情况,一旦实施宪法监督,可能会使党陷于被动,甚至不能排除出现政治上不稳定的情况。

   2、党通过自己的先进性,在全国各族人民中享有崇高威信,人民自觉自愿地拥护党、跟从党。

   要求一个政党永远不犯错误、绝对不出现违反宪法的情况,是不切实际的。但是,在一个有十几亿人口的大国,要求作为领导党和执政党的中国共产党,万一发生了违宪行为,甚至在出现数量不少、性质比较严重的违宪行为的情况,依然能够平稳地、有效地领导这个国家不断前进,就有一个重要前提,即:中国共产党要在全国各族人民中享有崇高威信,人民自觉、自愿地拥护党、跟从党。党的这种威信来自哪里?来自它的先进性。这一点,在革命战争时期,中国共产党做到了。在那一时期,党所以能由小到大,由弱到强,最终领导革命取得胜利,不是我们党没有犯过错误,而是党即使犯了错误,也由于它代表了先进的力量和方向,依然在人民中享有崇高威信,依然得到人民拥护。延安时期,陕甘宁边区的政权建设实行"三三制"原则,中国共产党在政权组织中只占三分之一的人数,却依然能够成功领导政权建设。为什么会出现这种情况呢,因为党制定了正确的路线方针政策,充分发挥了党员的先锋模范作用,深入贯彻了党的群众路线,一言蔽之,因为党具有充分的先进性,因而享有广泛、崇高的威信,得到政权建设中另外三分之二力量的拥护。可以说,在这种情况下,即使党偶尔犯了错误,甚至出现了个别违宪的情况,也无损于它的领导权威。

   今天,我们实施宪法监督,面临的仍然是这个问题。那就是,党必须通过自己的先进性,得到全体人民的广泛拥护和支持。宪法监督应当是实现这一目标之后的事情。习近平总书记领导的党中央正在向这个目标迈进,人民充满期待。在这种情况下,即使党出现个别违宪情况,甚至偶尔出现一定范围和一定程度的严重违宪情况,也仍然会得到人民拥护,无损于党的领导和执政地位。但是,如果党自身存在各种消极腐败现象和执政能力较低的严重问题,尚需不断提高自身的先进性,在这种情况下,对党实施宪法监督,则可能损害党的威信和执政权威。

   2、政治体制改革到位。

   宪法监督实际涉及国家政治体制的命脉,最终要回答的根本性问题是,党与国家政权机关之间,以及国家政权机关彼此之间,究竟是什么关系。宪法监督制度几十年来没有得到充分实施,关键就是政治体制改革没有到位。上个世纪80年代中期,要求加强人大监督(很大程度上就是宪法监督)的呼声就很强。面对各方面持续的呼吁,担任全国人大常委会委员长的彭真曾意味深长地说,在党的领导体制包括政治体制改革还不到位的情况下,要全面讨论人大工作的问题(当然首先是监督问题),条件还不具备。而宪法监督则是人大监督的根本所在,在整个国家政权体制中牵一发而动全身。宪法监督的每一步,都与政治体制的设计与改革休戚相关。具体地说,在党和国家政权机关的关系方面,它直接涉及作为宪法监督机关的全国人大及其常委会,能不能监督中国共产党和各民主党派,监督的具体内容和方式是什么,监督到什么程度,一旦实行监督,可能出现什么样的政治和法律结果;在国家政权机关彼此之间,它直接涉及的是全国人大及其常委会能不能监督以及如何监督由它产生的各国家机关及其负责人,一旦实施监督,可能出现什么样的政治和法律结果。这一切,都涉及政治体制设计的重大理念,涉及政治体制的具体改革步骤,而诸如此类的一系列重大问题,无论从理论还是实践上看,迄今为止,各方面显然并没有形成明确的共识和改革路径。这是一项艰难繁复的事业,一项我们无法回避和必须完成的事业。

   鉴于上述情况,建议党中央以及全国人大常委会审慎研究实施宪法监督的步骤和时间表。

   二、实施宪法监督和宪法解释可能面临的具体问题

   实施宪法监督和宪法解释,开弓没有回头箭。

   在全面实施宪法监督和宪法解释之前,无论党中央还是全国人大及其常委会,都应当对可能出现的各种宪法法律问题特别是政治问题,做充分的预设预想。而对于那些长期以来被视为禁区的所谓敏感问题,应当不回避,不躲闪,也没有必要回避躲闪,因为既然实行宪法监督和宪法解释,问题就必然要全部公开,并由宪法监督和宪法解释机关以及全社会直接面对,甚至会以尖锐激烈的方式公开面对,而对于必然要公开面对的重大问题,公开讨论之利,远远大于关门讨论、关门决策之弊。所以,笔者认为,对于宪法监督和宪法解释问题,应当在坚持正确政治方向的前提下,充分估计问题,公开讨论问题,全面捕捉社会关切,积极寻求建设性地解决问题的良策。

   1、有人可能会对党的领导地位是否符合宪法,提出审查和解释要求。

   四中全会的《决定》强调,"我国宪法确立了中国共产党的领导地位"。也就是说,党的领导地位是宪法确立的。宪法序言对党的领导的表述,分为两个内容:一是,从历史的角度,叙述中国新民主主义的胜利和社会主义事业的成就,"都是中国共产党领导"取得的;二是,将来,"中国各族人民将继续在中国共产党领导下",把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。这个表述充分表明,党的领导地位是由宪法确立的。对这一点,我们应当按照习近平总书记的要求,理直气壮地讲,大张旗鼓地讲。

   但是,如果从制定宪法的历史看,也有可能产生这样的认识分歧,即这个表述并不完全等于把党的领导地位宪法化了。制定1982年宪法时,党的领导是在邓小平的力主下写进宪法的。当时,对于要不要写党的领导,存在激烈的争论。如何在宪法中表述党的领导,写法上也经过了不断变化的过程。开始时,宪法修改草案的讨论稿就曾有过这样的表述:"中国共产党是领导中国人民事业的核心力量",并对党的宣传、组织等具体领导方式做了规定。这就把党的领导写成了一种主张,一种硬性的规定了。但是,考虑到各种反对的意见,彭真深思权衡后认为,不宜把党的领导简单地写成一种主张,而要寓理于实,通过叙述历史来阐明党的领导,才能以理服人。现在的这个表述,是彭真针对中国共产党发展的历史和当时的社会思想舆论,非常艺术地亲笔写下的,显然回避了起初把党的领导写成一种硬性主张的方法。

   实施宪法监督和宪法解释,如果有人提出,党的领导地位不合宪,怎么办?在这种情况下,宪法监督机关回答说:合宪。他就可能要求启动宪法解释程序,对党的领导地位进行宪法解释,而宪法解释一旦启动或者出现偏颇,就不可避免地会引起理论乃至政治的纷争。所以,如何在新的历史时期,既理直气壮地坚持宪法中党的领导地位,又与时俱进,从党自身建设的现实和长远出发,用前瞻的目光思维,解释升华宪法序言中关于党的领导地位的新含义,是我们必须解决的一项重大课题。

   2、有人可能会对党的领导方式以及领导的法律效力,提出宪法解释和合宪性审查要求。

制定1982年宪法时,对于党的领导方式以及法律效力等问题,(点击此处阅读下一页)

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