张红:指纹隐私保护:公、私法二元维度

选择字号:   本文共阅读 372 次 更新时间:2015-05-22 00:29:31

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张红  
将强制录入指纹,作为核发居民身份证之要件的规定,在形式与内容上是一致的。因此,台湾大法官会议对于该规定3项之规定“对于未依规定捺指纹者,拒绝发给国民身分证,形同强制按捺并录存指纹,以作为核发国民身分证之要件,其目的为何,户籍法未设明文规定,于宪法保障人民信息隐私权之意旨已有未合。纵用以达到国民身分证之防伪、防止冒领、冒用、辨识路倒病人、迷途失智者、无名尸体等目的而言,亦属损益失衡、手段过当,不符比例原则之要求。户籍法第八条第二项、第三项强制人民按捺指纹并予录存否则不予发给国民身分证之规定,与宪法第二十二条、第二十三条规定之意旨不符,应自本解释公布之日起不再适用。”[57]就我国《居民身份证法》第3条第3款来看,《居民身份证法》中亦未指出增加该条款之目的,而公安部副部长杨焕宁在《关于<中华人民共和国居民身份证法修正案(草案)>的说明》中所提及的,关于增加按捺指纹之规定的理由,概括起来无非三点,即维护国家安全,社会稳定;提高工作效率便于行政管理;防止伪造、变造居民身份证。首先,从防止伪造变造居民身份证之目的来看,“录存人民指纹数据如欲发挥实时辨识之防止伪造或防止冒用功能,除须以显性或隐性方式将指纹录存于国民身分证上外,尚须有普遍之辨识设备或其他配套措施,方能充分发挥。惟为发挥此种功能,不仅必须投入大量成本,且因缺乏适当之防护措施,并可能造成信息保护之高度风险……况主管机关已于新式国民身分证上设置多项防伪措施,如其均能发挥预期功能,配合目前既有显性资料,如照片等之比对,已足以达成上揭之目的,并无强制全民按捺指纹并予录存之必要。”?[58]这一论证在我国法上亦可成立,现有之身份证防伪措施,已足够防止伪造、变造身份证,且强制全民按捺指纹,并建立全民指纹信息数据库,在现代化的信息处理技术下,将导致国家能够不论距离、时间的寻获个人信息,并拼凑成完整之“个人简介”(personal profile),使个人之行踪完全暴露在国家的监控之下,有形成“监视国家”之嫌。因此,基于此目的而搜集国民指纹,实属损益失衡、手段过当,不符合比例原则之要求。同样,对于加强行政管理的目的来说,国家只能出于“重大之公共利益”(Compelling public interest)的需要,方得对个人之信息自主权进行限制,而加强行政管理之目的,实非重大之公共利益,不得成为限制宪法上之基本权利的理由。最后,对于维护国家安全,社会稳定的目的来而言,强制录入指纹与该目的并不存在直接与必然之联系,手段与目的之间的关系并不符合必要性原则的要求,其有违“不当连接禁止原则”,因此,其也不符合比例原则的。综上所述,我们可以说从比例原则上来考虑,强制按捺指纹之规定是不合理的。

   (二)合目的性解释

   合目的性原则,在国际上,是保护包括指纹隐私在内的个人信息的重要原则,可以说其是个人信息保护法领域内的核心内容。德国“人口普查案”判决称,国家“强迫(个人)提供涉及人身之资料,是以立法者于特定范围内且详尽确定使用目的,并且该资料对该目的而言为适合且必须为前提的。”?[59]可见在德国法上,要求国家强制搜集涉及人身的资料时,必须明确规定立法目的,并将搜集目的与使用目的进行区分,严格禁止超出目的的使用。因此,在合目的性原则中该目的实际分为“搜集目的”和“使用目的”两种,国家大规模搜集人民之指纹,不但其搜集目的必须合宪,之后对这些指纹信息的使用亦得符合该目的之拘束。台湾地区大法官许宗力、曾有田在603号解释协同意见书中指出“对人民该项信息隐私权,国家固非不得以法律限制之,然先决要件之一是,法律必须明确规定搜集、使用人民信息之目的,不仅禁止为供未来不特定目的使用而搜集人民个人信息,也不许将所搜集之信息作法定目的外之使用。盖惟有使人民事先知悉其个人资料所以被搜集之目的,并使国家之信息使用受搜集目的所拘束,方能正当化国家之取得人民个人信息,并防止国家滥用所取得之人民个人信息,而宪法对人民信息隐私权之保障才不会落空。”?[60]这是因为,信息隐私权之重要意义,就在于尊重和保障人民的自主选择权,而人民的自主选择,建立在事先获得充分翔实的信息的基础之上,国家只有事先明确规定了立法目的,及资料搜集与使用之目的范围,才尽到了对人民最低限度的告知义务,人民才得对搜集之后果有所预期和防范,只有这样方符合宪法保护人民权利之意旨。

   合目的性原则实际包括:目的明确和受目的拘束两个方面。释字第603号解释文指出“国家基于特定重大公益之目的而有大规模搜集、录存人民指纹、并有建立数据库储存之必要者,则应以法律明定其搜集之目的……并应明文禁止法定目的外之使用。”?瑔瑡可见国家大规模搜集个人资料,一方面,需要于立法中明定搜集使用之目的;另一方面,需要受该目的的拘束。而经济合作与发展组织(OECD),于1980年颁布的《隐私保护和个人资料跨界流通指南》中明确规定“资料搜集之目的应当明确,随后的使用亦应限制在该目的中,不得与该目的相抵触,目的若有变更亦应明确化。”可见该指南亦规定,搜集个人资料须遵守“目的明确”与“目的拘束”两个原则。

   我国《居民身份证法》,于立法中既未明文指出,增加强制按捺指纹规定的立法目的,也未区分录入人民指纹之搜集与使用目的。[62]仅靠一个“说明”,几句类似于宣示性的理由,就武断的加入强制按捺指纹之规定,无异于未对国家公权力进行任何限制,未给人民之指纹隐私安全提供任何保障,而这种保障之缺失所导致的违宪瑕疵,单靠“信赖政府保护信息之能力”的信心喊话,或“不能因信息外流的风险而因噎废食”的道德呼吁,是无法治愈的。[63]我们必须明确,国家如要大规模搜集包括指纹隐私在内的国民信息,就必须受合目的性原则的严格约束。

   (三)法律保留

   法律保留原则起源于19世纪的“干涉行政”,是在19世纪作为宪政工具而发展起来的一项重要原则,该原则主要运用于行政法领域,系对国家行政权力的限制。法律保留原则是指,行政行为必须有法律的依据,也即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为,否则就构成违法。[64]我国台湾地区大法官解释释字第443号,对如何适用法律保留原则,保护宪法之基本权利作了详细的论述,该解释文称“宪法所定人民之自由及权利范围甚广,凡不妨害社会秩序公共利益者,均受保障。惟并非一切自由及权利均无分轩轾受宪法毫无差別之保障:关于人民身体之自由,宪法第八条规定即较为详尽,其中內容属于宪法保留之事项者,纵令立法机关,亦不得制定法律加以限制(参照本院释字第三九二号解释理由书),而宪法第七条、第九条至第十八条、第二十一条及第二十二条之各种自由及权利,则于符合宪法第二十三条之条件下,得以法律限制之。至何种事項应以法律直接规范或得委由命令予以规定,与所谓规范密度者有关,应视规范对象、內容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异:诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者,必須遵守罪刑法定主义,以制定法律之方式为之;涉及人民其他自由权利之限制者,亦应由法律加以规定,如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时,其授权应符合具体明确之原则。”[65]

   指纹作为个人敏感信息,受到人格权、隐私权、个人信息自主权的保护,而这些权利均属于宪法之基本权利,国家公权力对这些权利的限制,必然要受到法律保留原则的约束。基于上文的分析,本文认为,国家对指纹信息的大规模搜集,需要法律之明确规定方得进行,而小规模,类似于对犯罪嫌疑人的指纹搜集,则可由法律授权主管机关,通过发布命令的形式进行规定。

   这里介绍法律保留原则,主要是为了明确法律对国家公权力的约束作用。但就强制录入指纹规定之个案而言,虽然《居民身份证法》在效力位阶上,属于由全国人大常委会制定的法律,但其第3条第3款,以强制录入指纹作为核发居民身份证之要件的规定,由于不符合比例原则和合目的性原则而违宪,我们显然不能因为其系法律之规定,就肯定它的合理性。但是,为了更好地完善指纹隐私之公法保护体系,将法律保留原则纳入其中也是相当之必要的。

      

   六、结语

   指纹仅存在于小小十指之间,如不细心观察甚至难以发现,指纹信息也仅仅是个人信息中极小的一部分。但是,指纹这种独特的人别鉴识工具,通过现代信息技术的追踪、处理,使得掌握它的主体,能够勾勒出他人完整之人格图像,因此,对于指纹隐私需要法律予以特别之保护。世界其他国家,在处理指纹隐私保护问题时,其规范背后所体现出的在现代社会关注个人生活安宁、自由以及民主的价值取向,值得我们重视。指纹作为个人之敏感信息,应当受到人格权、隐私权(特别是信息隐私权)和个人信息自主权的保护,而这些权利所具有的,公法及私法权利的双重属性,必然使得指纹隐私,既要在公法领域排除国家高权的侵害,又要在私法领域能够免受来自于其他私主体的非法干涉。

   私法领域的研究,涉及平等主体之间和谐社会关系的构建,而公法领域的研究,则涉及民主宪政的核心问题。要真正实现对指纹隐私的切实保护,在理念上,必须树立起国民保护隐私的权利意识;在立法上,则必须建立专门的《个人信息保护法》,并对指纹隐私等个人敏感信息进行特别的规定。社会越发达,人民的权利意识就会越强烈,而人民权利意识的发展,反过来也会促进社会管理机制的完善。但是,风险社会中的国家管控也无时不在地侵蚀这个人私的领域,正在全世界范围内发酵的“棱镜门事件”正在拷问这国家管制与个人隐私保护之间的平衡问题,人们在国家安全与个人隐私保护的十字路口茫然了。我国改革开放时间还不长,更未能经历西方民主社会上百年的发展,我们不处于西方曾经历过的,个人自我意识急剧膨胀的时期,不应当一提到权利,就想到限制。相反,我国现在更需要的是强调对个人权利的保护,人民于何时,都是国家的真正归依。因此,我们研究指纹隐私保护问题,一方面,是期望能够引起理论及实务界对于该问题的重视;另一方面,更是希望能够唤起人民及国家对于个人隐私权的保护意识。

  

   注释:

   [1]新《居民身份证法》第11条第1款规定:“国家决定换发新一代居民身份证、居民身份证有效期满、居民身份证登记项目信息变更或者证件严重损坏不能辨认的,应当申请换领新证;居民身份证登记项目出现错误的,公安机关应当及时更正,换发新证;领取新证时,必须交回原证。居民身份证丢失的,应当申请补领。”第22条规定:“(第一代居民身份证),自2013年1月1日起停止使用。”也就意味着,从2013年1月1日起,即要施行录入指纹以作领取居民身份证之要件的规定。参见《关于<中华人民共和国居民身份证法修正案(草案)>的说明》,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2011-12/30/content_1686385.htm,2012年10月23日访问。

   [2]参见《关于<中华人民共和国居民身份证法修正案(草案)>的说明》,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2011-12 /30/content_1686385.htm,2012年10月23日访问。

   [3]2012年上半年,针对我国个人信息被泄露和滥用越来越严重的现状,公安部在全国20多个省市掀起一轮打击侵害个人信息犯罪行为的运动。http://news.xinhuanet.com/video/2012-04/28/c_123055547.htm,2012年4月29日访问。

[4]李震山:《论个人资料之保护》,载台湾行政法学会主编:《行政法争议问题研究(上)》,台北五南图书出版公司2002年版,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学评论》

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