陈剑:推进“四个全面” 破解权力任性

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2015-05-13 23:55:14

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陈剑 (进入专栏)  

   “大道至简,有权不可任性。”——这是国务院总理李克强在2015年政府工作报告中特意增添的内容,得到了普遍好评。有权不可任性,看似简单朴素的道理,要付诸实施,却是困难重重。权力之所以任性,主要源于权力监督的缺失。而推进“四个全面”,是遏制权力任性,打造制度铁笼子的关键举措。

   2012年12月,习近平总书记在江苏省调研考察时提出了“四个全面”,即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。2015年2月2日,省部级主要领导干部“学习贯彻十八届四中全会精神、全面推进依法治国”专题研讨班在中央党校开班,习近平总书记在开班仪式上讲话中集中论述了“四个全面”战略布局的逻辑关系。“四个全面”是我国现代化建设的总体方略,事关中国的全局发展。“四个全面”的相互关系是:“全面建成小康社会”是我国现代化建设的战略目标;“全面深化改革”是实现这一目标的强大动力;“全面依法治国”是“全面建成小康社会”和“全面深化改革”的法治保障;从严治党是实现前面“三个全面”的“政治保证”。“战略目标——强大动力——法治保障——政治保证”,构成了在特定历史时期中国现代化建设全局完整的逻辑结构和系统。

   推进“四个全面”,涉及内容广泛,但每个方面的深入推进都对权力任性起了不同程度的遏制作用,包括放权、限权、分权和监督权力的使用等等。

   全面建成小康社会,推进社会民主,破解权力任性

   “全面建成小康社会”所说的“全面”,其含义不仅包括经济持续健康发展,人民生活水平全面提高,资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展和文化软实力显著增强,还包括人民民主不断扩大。而民主不断扩大,对遏制权力任性具有基础性意义。

   要遏制权力的任性,需要打造制度的笼子。什么是制度的笼子,有铁笼子和纸笼子之别。好的制度的笼子,一定是一种制约力量的存在,且这种制约力量能够强大到权力不能任性也不敢任性。这就是一种好的制度笼子——铁笼子。如果一项制度,虽然有制度建设字样,例如制止公款吃喝,中央有八项规定,各级地方党委和政府也有相应的条文,依然有官员阳奉阴违,顶风违纪,说明制止公款吃喝一系列的制度规定,缺少强有力的制度保障,还不能看作是铁笼子。再比如,“三重一大”制度规定,重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用,必须集体讨论。但现实中,“一把手”专权现象依然存在,“三重一大”制度规定并不能在现实中得到很好落实,说明这项制度存有缺陷,还没有强大到权力不能任性的地步,依然不能看作是一个铁笼子。

   要打造遏制权力任性的铁笼子,法宝就是民主,就是真正体现“民”为主的那种民主。

   要遏制权力任性,最重要的是让人民能够监督权力。这就需要不断扩大民主,推进人民民主程度不断提高,在保障公民各项权利实现的同时,让公民能够广泛有序地参与种种政治生活。

   没有人民民主的不断扩大,已经建成的小康社会不是全面小康社会。而要推进人民民主,就是要扩大选举民主,做实协商民主,推进制度公正,健全和完善我国的根本政治制度和基本政治制度。特别是健全和完善人民代表大会制度这一根本的政治制度,进而真正体现权为民所赋,通过制度的健全和完善“权力也必须受监督”的制度环境,使人民能够真正对权力进行有效监督,这样才能有效防止权力的任性。而扩大选举民主,做实协商民主,推进制度公正,需要有时间表和路线图。只有人民民主不断扩大,人民民主不断成熟,真正体现“民”为主,才能彻底破解权力的任性。

   全面深化改革能够有效遏制权力任性

   全面深化改革是要协调推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革,对遏制权力任性作用显著。以经济体制改革为例,这是全面深化改革的重点,重要的是放权和限权,对权力做减法。长期以来,政府权力过大,政府对市场经济的主导使政府成为资源配置的主要力量,在GDP至上的理念指导下,政府的大量投资虽会带来经济增长,但却压抑市场活力,限制市场的充分竞争。而政府向市场放权,通过建设有限政府科学地界定政府权力,则可以释放市场活力,营造公平的市场竞争环境。政府权力的减法,可以换来市场活力的倍增,这就是“减法换乘法”的原因。相反,政府权力的加法,换来的是市场活力的除法,也就是说政府权力只增加一点,但是市场活力却可能因此呈几何级递减。

   新一届政府上任两年来,为推进市场经济体制改革,对政府权力,主要是“减”和“放”。“减”包括减政、减少行政审批、减少对微观经济的干预、减少赋税等一系列措施,达到减少政府权力的作用;“放”包括政府向市场、向社会放权,中央政府向地方政府放权;在放权的同时,达到激活市场活力和提升地方政府积极性的作用。以减少行政审批改革为例,行政审批制度改革既是推进市场经济体制改革的重要内容,同时也是政府行政体制改革的核心和重点,本届政府从上任之初就紧紧牵住这个牛鼻子,通过简政放权,优化行政审批程序。2014年,国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项,取消评比达标表彰项目29项,本届政府减少1/3行政审批事项的目标提前实现,释放了市场和社会活力。

   在全面深化改革中,政治改革是核心,其基本内容之一是重新配置、规范和限制政府的权力。通过健全和完善各项政治制度,通过制度公正推进社会公正。以对人民代表大会制度进行改革为例,当前迫切需要推进的是各级人大如何切实加强对“一府两院”的监督,如何切实加强对政府公共财政和公共预算进行监督。以后者为例,审查预算是世界上各国议会最主要的职权工作之一。公共财政,议会控钱,成为现代民主政治的精髓,也是人类社会政治文明的表现。正是有议会对政府财政的控制,才使得政府不能随心所欲,政府的权力也因此受到限制。近年来,全国人大在对政府财政进行预算审查时有所进步,提高了财政透明度,已经在一定程度上遏制了政府权力的任性。如果在今后几年,各级人大对各级政府的预算监督有更进一步的实质性进步,政府各部门财政公开并细化,得到各级人大切实有力的监督,将会极大促进全国人大乃至各级人大作用的发挥,推进中国政治体制的进步。

   全面依法治国有利于规范和遏制权力

   法治是一个国家发展的重要保障,是治国理政的基本方式。习近平同志指出:“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化”。党的十八届四中全会提出建设法治中国,提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。而这对规范和遏制权力具有重要意义。

   宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程。宪法神圣,是因为宪法为共和国制定了权力的遵循,并为公民权利的实现提供了制度保障,进而在现实生活中得到有效实施。宪法生命在于实施,宪法的尊严和权威也在于实施。因而,建立宪法实施监督制度,是建设法治中国的关键和突破口,对限制公权力的滥用,使公权力的运用严格建立在宪法和法律的轨道上具有重要意义。

   宪法是国家的根本大法,各级政府必须依宪施政、依法行政,切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。政府的所有行政行为都必须有法有据,任何政府部门都不得法外设权。一切违法违规的行为都要追究,一切执法不严不公的现象都必须纠正。李克强总理在上任之初提出“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”,是推进各级政府必须依法行政、限制权力任性的重要举措。其中,“权力清单”主要明确政府该做什么,做到“法无授权不可为”;“负面清单”主要明确企业不该干什么,做到“法无禁止皆可为”;“责任清单”主要明确政府怎么管市场,做到“法定责任必须为”。本届政府推进的一系列依法行政的举措,通过减权、放权、限权,有利于遏住权力的任性。

   此外,理顺行政程序,明确行使权力的流程、行为时限,使公民对于权力有预期,也十分重要。

   推进全面依法治国,包括推进司法改革,可以有效限制和规范公权力的使用。在推进司法改革方面,主要内容包括完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等司法体制改革的基础性、制度性措施。而这些措施,规范和重新配置了司法权力的使用,有利于遏制权力的任性。以完善司法责任制为例,法院依法享有独立行使审判权,是法治发展的规律要求和必然趋势;法官独立享有不受任何干涉的裁判权是司法公正、司法独立的根本要求。而这些内容,明确了主体责任,“让审理者裁判,由裁判者负责。”通过明确法官、检察官办案的权力和责任,对所办案件终身负责,严格错案责任追究,形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制,才能避免司法权力被滥用。

   全面从严治党有利于限制和监督权力

   2014年12月13-14日,习近平总书记在江苏调研期间,第一次提出了“全面从严治党”,并作了重要阐述:“从严治党的重点,在于从严管理干部,要做到管理全面、标准严格、环节衔接、措施配套、责任分明”。从严治党,通过从严管理干部,就权力运作而言,实质是对党的各级领导干部掌握的权力进行严格监督和限制。各级领导干部在权力的使用上,必须严格遵循党章,严格遵守宪法和各项法律,并始终接受人民的监督。

   从严治党,包含八方面要求:落实从严治党责任,坚持思想建党和制度治党紧密结合,严肃党内政治生活,坚持从严管理干部,持续深入改进作风,严明党的纪律,发挥人民监督作用,深入把握从严治党规律。落实上述八个方面要求,是遏制权力任性的重要内容。

   从严治党,重在遵章守法。“章”是《中国共产党章程》, “法”是《中华人民共和国宪法》和各项法律。《中国共产党章程》总纲中提出,“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动”。每个党员和党员领导干部必须在宪法和法律范围内活动。落实党章这条规定,实际是划定了权力运用的界限。

   落实全面从严治党,需要严格限制权力的运用。《中国共产党章程》第二条明确指出,“中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权”。在当下,由于党员领导干部掌握诸多权力,如何防止党员领导干部谋求私利和特权就十分必要。

   全面从严治党所说的“全面”至少包含三个层面内容。一是无死角,涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域;二是主体全覆盖,不仅是党中央的责任,也应当是党的各级组织的责任;三是可持续,要保持从严治党不松懈,从严治党就需要常态化、制度化和法治化。而上述这些都有利于遏制权力的任性。

   而要真正落实从严治党,则需要不断推进党内民主,通过推进党内民主以加强党内监督和制约,进而破解权力的任性。

   此文曾刊登在国务院发展中心《中国发展观察》2015年第4期。

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