刘敬东:一带一路”战略的法治化构想

选择字号:   本文共阅读 390 次 更新时间:2015-05-10 23:26:13

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刘敬东  

   “一带一路”战略是中国根据国内、国际形势的发展、变化作出的具有划时代意义的重要战略决策,不仅是中国实施“走出去”对外经济战略发展的必然,更彰显了中国日益增强的国际影响力和承担更多国际责任的大国风范,但这一战略必须建立在法治化的基础之上,通过与相关国家和地区签订一系列贸易、投资协定、成立国际组织、制定国际组织章程等法律方式来实现。只有实现法治化,才能确保“一带一路”战略的最终实现和长期、稳定发展。“一带一路”战略的法治化,不仅是自身发展的需要,也是中国提升国际规则话语权的需要,必将对21世纪国际贸易法、投资法和国际金融法等现代国际法产生重要而积极的影响。

   “一带一路”战略法治化的基本内涵是,充分依靠中国与相关国家和地区签署的既有双边、多边贸易与投资合作机制,融入国际金融法、投资法和贸易法发展的新成果,构建亚洲基础设施投资银行及丝路基金等开发性金融机构的法律规则;以推进沿线国家的基础设施建设为工作重心,构建国际投资规则,以贸易便利化为核心,通过降低关税、简化通关手续、商品检验、检疫程序、制定统一质量标准等构建国际贸易法规则,促进本地区产品与服务的互联互通。“一带一路”战略法治化的目标应当是,构建一个以国际贸易规则、投资规则和争端解决规则为核心内容的、代表二十一世纪最新国际经济法发展成果的国际条约体系,使其成为国际贸易、投资法规则的集大成者。

   “一带一路”战略法治化的基本路径是,贸易与金融“两条腿”走路,在贸易领域,中国与相关国家或地区梳理现有双边、多边贸易协定,以贸易便利化为核心,增加新内容、新举措,并借鉴国际贸易法最新发展成果,待时机成熟时推动建立与相关国家和地区的自由贸易协定;在金融领域,以建立亚洲基础设施投资银行为核心,与申请各方就亚投行建立的宗旨和目的、份额、投票权分配、决策机制、投资导向及标准、成员方资格等展开谈判,充分借鉴国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等现有国际金融机构的管理经验和成功做法,认真总结、汲取他们的教训和不足,将国际投资法、国际金融法的最新发展成果纳入亚投行章程和运营规则之中,使其成为21世纪国际投资法、国际金融法的典范。

   在国际金融领域,由于现行国际金融体系未能适应国际经济形势的发展和变化,暴露出诸多缺陷和不足,难以满足经济全球化的新需求,为了更好地适应时代要求,作为“一带一路”战略重要内容之一的亚投行,应充分借鉴国际金融法发展的最新成果,明确以下几个主要原则:

   (1)亚投行是对现有国际金融体系的补充。亚投行的建立,必将改变全球金融治理格局,但并非取代国际货币基金组织和世界银行等现有国际金融机构,应当是对现有国际金融体系的补充。从亚投行的规模、性质以及影响范围来看,亚投行在短期内还难以成为全球性货币金融组织,但完全可以弥补现有国际金融组织的不足,促进全球货币金融秩序的稳定,更好地为全球实体经济服务。

   (2)亚投行与现有国际货币金融机构之间的关系是合作关系

   亚投行与现有国际金融机构之间应当建立合作关系,并非相互排斥关系。应当在合作基础上,开展竞争,共同为全球经济发展做出贡献。尽管现有国际货币金融机构存在诸多不足和缺陷,但依然发挥着稳定全球货币金融秩序、促进全球经济恢复的作用,因此,亚投行建立后,应当与这些组织开展广泛合作,并发挥各自优势开展竞争,就全球性或地区性国际货币金融问题展开磋商,共同应对。在长期的运营过程中,现有国际货币金融组织积累了许多管理方面的经验,也形成了一些失败的教训,对此,亚投行均可在与之合作的过程中借鉴和汲取。

   (3)亚投行应当建立科学、合理的决策机制。当前,国际经济组织的决策机制主要有股份制、加权表决制、协商一致等机制。IMF的决策机制采用的是加权表决制,其缺陷是美国一家独大,有权否决IMF所有重要决策。WTO采用的是“协商一致”原则,好处在于,不论国家大小,一律平等,均有权否决WTO重要决策,但其弊端也十分明显:WTO无法就国际贸易领域中的重要问题作出决定,体制僵化,多哈回合谈判至今停滞不前,与WTO现有决策机制的缺陷不无关系。亚投行应当建立何种决策机制,关乎亚投行的成功与否。应当借鉴现有国际经济组织决策机制的成功经验、汲取这些组织决策机制运行过程中的失败教训,建立科学、合理的决策机制,这种机制应既考虑各国出资的份额大小、又考虑全体成员方在决策中的话语权,区分不同事项、不同类别的决策权分配方案。

   (4)亚投行应奉行的基本法律原则

   公平、透明、廉洁、高效应成为亚投行奉行的基本原则。应当围绕这四项基本法律原则,协商制定亚投行章程条款。公平,是亚投行建立的基础和指导性原则,要求亚投行对所有成员无论大小均公平对待;透明,是亚投行决策和运行的基本特点,要求亚投行全部决策及其过程均应公开、透明;廉洁,是亚投行成功的保障,要求亚投行自身以及投融资项目必须保持廉洁、防止腐败现象发生;高效,这一原则要求亚投行及时回应成员方诉求,减少繁荣缛节,高效地为成员方提供服务,这一原则是亚投行获得广泛认可、成为21世纪国际金融组织典范的必然要求。

   在国际投资领域,“一带一路”战略应通过补充、完善现有双边、多边投资协定或签订新的投资协定确立国际投资法律规则。开展大规模基础设施国际投资是实现“一带一路”战略的核心内容,对“一带一路”“沿线国家的基础设施建设开发必将带来巨大影响,无疑会促进这些国家或地区的基础设施建设获得飞跃式发展。以下一些法律问题是”一带一路“战略应当加以考虑的:

   环境条款:随着国际环境法的发展和可持续发展原则的日益深入,国际投资法中的环境保护问题凸显。各国政府及其海外投资者有保护海外投资环境的法律义务。加强对海外投资环境的保护,这最终将有利于海外投资和东道国的可持续发展,有助于经济、外交和政治利益的实现。设计和制定环境保护条款和标准,应成为”一带一路“战略法治化的一项重要工作。

   劳工标准条款。随着国际社会对人权的关注程度增加,劳工标准作为工作中的人权,在国际公约中被广泛规定;劳工权保护成为国家的义务、企业的社会责任。当前,国际社会对于劳工标准和投资、贸易问题关注较多,而对于投资与劳工保护问题仍在研究阶段,双边或区域投资协定对劳工保护的立法规定仍不完善。但劳工标准已成为现代国际贸易投资法发展的一项重要内容,如何确立,可能成为”一带一路“战略法治化中的一个难点问题。

   人权保护条款。人权保护是现代国际法的一个重要宗旨和特征,随着国际人权法的发展,人权保护已逐渐渗透到国际投资法、国际贸易法等国际经济法领域。无论是”一带一路“”战略,还是建立亚投行等新的国际金融组织,人权保护都是绕不开的一个法律问题。尽管中国一向奉行不干涉内政的外交原则,反对以人权为借口干涉他国内政,但国际贸易、投资法的发展趋势告诉我们,人权保护已成为国际贸易、投资领域中一个不可回避的话题。如何在促进投资自由化、贸易自由化的同时,促进东道国和相关国家的人权,避免严重侵犯人权现象的发生,在贸易、投资自由化与人权保护之间建立起法律上的平衡是“一带一路”战略法治化的重要课题。

   知识产权条款。当前,国际投资法发展的一个重要特征是高标准的知识产权保护,这方面的规定将比WTO《与贸易有关的知识产权协议》的要求更高,这要求一些国家对其现有的知识产权法规进行调整。一些高标准的条款包括:延长著作权的保护时间、加强互联网知识产权保护、规范临时性的侵权行为。中国实施“一带一路”战略必然涉及国际投资法中的知识产权保护标准问题,如何确立这一标准?是仿效TPP做法?还是另行设立一套严格的知识产权保护条款?这是实现“一带一路”战略法治化的重要研究课题。

   政治风险防范以及争端解决机制。

   防范“一带一路”战略实施中的政治风险,是“一带一路”法治化的重要内容,特别是“一带一路”战略涉及的国家和地区大多属于发展中国家,一些地方仍处于世界热点地区,政治、安全形势依然严峻。

   从国际法角度讲,防范政治风险,一般采取的方法有:签订投资条约或协定,将资本输入国和资本输出国的权利和义务法定化;建立、完善投资风险防范机制。应当在实施“一带一路”战略过程中,与相关国家或地区磋商建立共同的投资风险防范体系;建立相关国家合作对话机制。展开国家间领导人或者多国领导人会议交流沟通,是另一种效益更大的国际间防御政治风险的举措。

   另外,对于因东道国政府违反投资协定而致使投资者遭受损失的情况,现代国际法中主要包括以下几种救济机制:

   一是根据ICSID公约建立的投资争端解决机制。解决投资争端国际中心(ICSID),作为解决缔约国与其他缔约国国民投资争议的常设机构,具有独立的国际法人地位,但仍然保持着与世界银行的密切关系。该中心现已成为国际投资争端解决的重要机构,世界上许多双边、地区性投资协定均选择该中心作为争端解决的机构。

   二是根据MIGA公约建立的政治风险保险机制。上世纪80年代初,许多发展中国家面临严重的债务危机,无力还债,导致国际债务纠纷频起。流向发展中国家的外国直接投资出于对东道国征用等政治风险的担心,在全球国际直接投资流动总额中的比重急剧下降,在这种背景下,世界银行重新制定了《多边投资担保机构公约》草案,于1985年10月在世界银行汉城年会上正式通过,简称《汉城公约》或“MIGA公约”。1988年《MIGA公约》生效,本“机构”组建成立,中国于1988年4月28日签署《MIGA公约》,两天后即交存了批准书。

   由于国家投资保险制度往往有着这样那样的限制性要求,使得许多跨国投资无法获得担保。MIGA公约在规定担保业务方面所体现出的种种灵活性,为实现其填补国际投资保险市场空白的目标提供了可能。

   三是根据WTO协定建立的贸易争端解决机制。尽管WTO是全球性贸易组织,但其涵盖协定亦包括《与贸易有关的投资措施协定》,这就为WTO争端解决机制管辖WTO成员方之间的投资争端提供了法律上的依据。

   “一带一路”战略法治化,亦要求相关条约和协定建立争端解决机制,是借用上述国际投资解决争端机制?还是自行设立一套投资争端解决机制?以化解不同国家或地区之间可能产生的投资争端,需要各方认真研究、分析利弊,并就此展开磋商以取得共识。

   在国际贸易法领域,“一带一路”战略法治化的目标在于,实现区域内商品和服务的互通有无,核心是贸易便利化。“一带一路”战略中的贸易便利化,应特别关注以下几方面法律问题:货物通关、商品检验检疫、质量标准、电子商务规则。

   贸易便利化是国际贸易法发展的重要成果,也是21世纪国际贸易法发展的趋势,“一带一路”战略法治化应当将贸易便利化作为核心目标。贸易便利化的核心在于,通过程序和手续的简化、适用法律和规定的协调、基础设施的标准化和改善,为国际贸易交易创造一个协调的、透明的、可预见的环境。

   贸易便利化,是实施“一带一路”战略法治化的重要内容,如何建立科学、合理的程序,确立何种标准,是“一带一路”战略法治化面临的重大课题。除贸易便利化之外,国际贸易法中的环境保护、劳工标准、人权以及知识产权保护等也应当考虑。

   总之,为了顺利实现“一带一路”战略,保证这一战略的长期稳定发展,必须走法治化的道路,这应当成为中国及“一带一路”沿线国家或地区的共识。应当相信,在中国与相关国家和地区的共同努力下,“一带一路”战略必将推动全球经济治理水平的提升,必将推动国际金融、投资和贸易法律的创新和完善,成为现代国际法的典范。

  

   【作者简介】刘敬东,中国社科院国际法研究所国际经济法室主任、研究员。

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文章来源:《经济参考报》2015年4月28日

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