高一飞:健全审判权力运行机制的障碍与路径

选择字号:   本文共阅读 119 次 更新时间:2015-05-06 18:39:01

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高一飞 (进入专栏)  

  

   党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将健全司法权力运行机制作为一项单独的改革任务加以强调,其中内容包括优化职权配置、完善司法分工制约、加强规范监督水平、完善司法裁决工作机制,以及加强司法公开与司法民主参与程度等方面。尤其值得注意的是,决定单着笔墨对如何完善司法工作机制进行了具体规定,包括审委会制度、完善主审法官及合议庭办案责任制等,提出了一句言简意赅却含义深远的经典论述:"让审理者裁判、由裁判者负责"。对法院审判工作的优化完善具有极大地指导性和极深刻的针对性。

   健全审判权力运行机制是健全司法权力运行机制的重要核心内容。从审判权运行的基本内容看,如何规范行使审判权力、如何有效形成司法裁决、如何科学评价法官业绩是其中最为核心的组成部分。在审判实践中,规范行使审判权力主要涉及主审法官及合议庭的办案机制,有效形成司法裁决主要涉及裁判文书签发机制,科学评价法官业绩涉及构建法官业绩评价体系。从改革理念到理论观点再到审判实践,健全审判权力运行机制实质就是让法官及合议庭依法独立办案,就是让裁决结果真正来自合议庭评议结论,就是让法官审判工作得到科学合理地评价。这些问题,长期以来在审判实践中并未得到很好解决,也将成为此次司法改革的重要着力点。

   一、审判权力运行机制的症结

   长期以来备受诟病的审判权力运行机制现状可以归纳为八个字:审者不判、判者不审。这八个字已将前述三个机制与体系的现状表现展露无疑。"审者不判",表明案件承办法官与合议庭对案件裁决结果并无最终决定权,实质上说明审判权力并未真正掌握在办案主体手中,造成审判权力形式主体与实质主体的分离。仅此一项已经构成对"审判亲历"诉讼程序原则的直接背离。"判者不审",表明审判结论并不能完全来自庭审程序的自然运转,实质上说明审判机关内部依然上令下从的权力位阶差异,造成审判权力的真正拥有者不参与审判程序却能主导审判结果,违背了审判权由直接参与者行使的一般规律。这两个现状折射出现行审判权力运行机制存在着法官及合议庭办案机制不合理、裁判文书层层签发构成实质行政指令模式,以及法官业绩评价不科学不合理,还在实质上形成"办案越多追责可能越大"的情况。

   具体说来,主要存在以下问题症结:

   一是法官及合议庭只享有形式意义的审判权力。在现行机制下,具体案件确定了承办法官,由承办法官作为第一办案主体审查全案材料。承办法官在合议庭评议时汇报审查情况及倾向性意见,再由合议庭进行评议裁决。从表面上看,这种机制形成了承办法官与合议庭对具体审判权力的分享,确保了参与审判的有权主体能切实行使审判权力。但由于存在院庭长层层审批案件、审委会不参与审判却能议决案件结论等情况存在,导致在此机制下法官及合议庭只能享有形式意义上的审判权力。实质权力完全被未参与审判的主体掌握,形成了典型意义上的"审者不判"现象。

   同时,在合议庭审判长即可审签生效的案情简单或没有争议的案件中,又形成了承办法官、合议庭与审判长之间对审判权力的再分配。这种情况下,审判长作为结论能否生效的最终决定者,享有实质意义上的审判权力,承办法官与其他合议庭成员都只享有形式意义上的权力。总体来看,在现行机制下,承办法官作为对案件最熟悉又承担最大办案责任的主体,始终无法真正享有实质审判权力,构成了审判权力运行的扭曲状态。

   二是裁判文书层层签发形成类行政权的指令性结论产生模式。裁判文书的签发模式,实质上是审判权力享有模式的外在体现。正因为承办法官及合议庭尚未享有实质权力,因此根据合议庭评议结论撰写的裁判文书就无法由合议庭签署生效,必须再经院庭长等审判权力的实质行使者审批同意后才能最终对外公布。审判权力分配的不平衡,导致以裁判文书为代表的裁决结论不能直接由参与审判者产生。这种机制模式,实质上属于类似行政权力的运行状态,即以服从指令为特征的内部权力运行机制。行政权力的指令性运行模式与其主动、积极的行为属性紧密联系,但审判权力自身的被动性与中立性决定了其只能依照"审判亲历""直接言辞"等诉讼原则来运转。任何违背基本诉讼原则的审判权力运行模式实质上已经构成对权力基本属性的更改。

   三是法官业绩评价体系缺乏应有的科学性与激励性。在很长一段时期内,法院队伍建设过于倚重审判管理的数目字管理模式,表现在对法官业绩、司法能力及晋职晋级等队伍建设内容中,过于参考或引用诸多审判管理的考核评估项目,如结案率、案件发回重审及改判率、调解撤诉率等。由于上述项目本身的科学性就存疑,导致以此为基础的法官业绩评价体系也连带缺乏相应的科学性,衍生出对法官队伍的激励因素同步欠缺。比如法官办案数量越多,从概率论讲被上级法院发回重审或改判的几率就越大。以案件发改率来评价法官的业绩好坏及司法能力高低,只能造成"办案越多能力越低"的错误逻辑,不利于科学评价法官的真实业绩指标与能力强弱。

   二、审判权力运行机制改革的措施与成效

   党的十八届三中、四中全会以后,法院系统针对健全审判权力运行机制的改革命题展开了一系列探索与创新。整个改革状况形成了"有上有下""有统一有试点"的全线铺开局面,推进力度与成效都十分显著。

   一是从法院系统内部着手、自上而下推动审判权运行机制改革。在2014年最高法院工作报告中,改革审判权运行工作机制是关于推进司法改革的第一项内容。尽管报告对此着墨不多,但这确是一项自上而下推动的渐进性浩大工程。内部推进审判权运行机制改革,主要从逐步改变审委会职能与逐步还权于合议庭两处着力。一方面审委会研究个案数量要减少,使其更集中精力于研究疑难法律问题、总结梳理经验;另一方面逐步增加合议庭直接定案的案件数量,减少院庭长审批定案的案件数量。一增一减,就达到了逐步将审判权力回归有权主体的效果。同时,要求院庭长直接加入合议庭参与办案,由"书面审批"变为"直接审理"。积极推动专业法官会议探索,将过去审判长联席会、审判部门业务研讨会等形式整合为专业法官会议制度,以期更好地研究类案问题、统一司法尺度。以重庆五中院的改革实践为例,其不仅制定了《审判委员会议事规则》,2014年审委会研究个案数量同比去年减少了98件,各审判业务条线定期召开专业法官会议38次。出台院庭长带头办案制度,全年院庭长担任审判长或承办人审理案件1407件。

   二是从试点创新着手、由点带面推动审判权运行机制改革。除了进行内部审判工作机制的统一部署性调整外,最高法院还在设立专业法庭及探索法院工作新模式方面作了大胆的外部探索。一方面,利用中国上海自贸区成立运行的改革契机,指导浦东新区法院设立自贸区法庭,探索出诸如诉讼与非诉讼相衔接的商事纠纷解决机制、涉自贸区信息互通交换机制、集约化司法公开新机制等,并建议建立第三方域外法查明专门机构;另一方面,在珠海横琴、深圳前海等地探索全新法院工作模式,直接以新设立法院为载体全方位探索健全审判权力运行机制的各项改革举措。同时,在全国划设22个中级法院和若干基层法院作为审判权运行机制改革试点,仅在重庆就确定了四中院、渝中、江北、黔江、秀山等中基层法院为试点法院。目前,重庆上述试点法院已取得阶段性成果,在深化审委会制度改革、实行院庭长办案等方面取得较好效果。比如渝中区法院在业务庭内探索设若干个相对固定的民事、金融及刑事审判合议庭;在立案庭设立一个合议庭,实行审理案件与立案信访事务相分离;在执行局设立一个合议庭,实行执行裁判与执行实施事务相分离;在速裁庭、知识产权庭、行政审判庭、审判监督庭探索建立一个合议庭即为一个审判庭的模式。

   三是综合试点与单项试点相结合,齐头并进合力完善审判权运行机制。2014年起,中央在全国确定了上海等六个省区市启动第一批司法体制改革试点工作。上海法院在法官员额、审判权运行机制等方面率先进行探索。目前全国第二批参加试点的11个省区市已经确定并已将各自改革方案报批中央,2015年即将各自推行。同时,最高法院在司法公开三大平台建设、未成年人案件审理及破产案件审理方式改革等单项探索内容上,采取更为灵活机动的个别试点工作方式。仅以重庆地区为例,重庆一中院被确立为司法公开三大平台建设试点法院;重庆五中院被确立为未成年人案件审理试点法院,成为全市唯一被批准设立独立建制未成年人案件审判庭、探索"三审合一"工作模式的中级法院;同时,重庆五中院还被确立为全国21家首批参与破产案件审理方式改革的中院之一。这种综合试点与单项试点相结合的探索模式,更有利于发挥各地区或各法院所长,灵活地就相关问题迅速探索出可推广可复制的经验做法,为向全国铺开夯实基础。

   三、审判权力运行机制的改革总体方向与思路探讨

   从审判权力立场中立性、启动被动性、参与亲历性、运行规范性等基本属性看,要健全其运行机制应当在审判权力统一行使、裁决结论自然生成以及法官职业有序养成等三方面重点着力,以确保"让审理者裁判、由裁判者负责"的最终目标得以实现。

   一是形成确保依法独立审判的主审法官及合议庭办案机制。目前,关于主审法官的界定尚未完全统一。有观点将其理解为承办法官,也有观点将其与合议庭主导权联系起来。以前者为思路组建的合议庭,以审判长为核心形成相对固定的审判团队。以后者为思路组建的合议庭,审判长与主审法官同一界定,谁担任案件主审法官谁就担任该案审判长。但不管具体界定如何理解,有一点不能违背,即主审法官及合议庭当且应当对具体承办的案件享有最终确定权。办案机制的设计与构建都必须围绕上述原则来进行。由此推开,新的主审法官及合议庭办案机制应具备"审"与"决"的综合职能,需要建立包括具体案件分配、审理工作流程、合议庭协作规范、合议庭评议规则以及与审判辅助性人员的配合等在内的一系列新机制。

   二是探索裁判文书合议庭联署生效机制。裁判文书是代表合议庭一致或多数意见的书面载体。审判权力是一种少数服从多数的民主议决性权力,结合审判亲历性原则,只要合议庭意见一致就能依法产生裁决结论。因此,下一步改革的思路应该将目前的院庭长签发或审判长签发文书机制改革为合议庭成员联署生效机制,以更好地贯彻"让审理者裁判、由裁判者负责"的总体改革原则。联署生效机制需要解决的问题在于,如何将其与承办法官的主责地位联系起来,以及对于存在不同意见的案件如何联署产生结论。根据权责一致理论,可以将联署机制进一步细分为"主署""附署"及"保留意见"三类,由承办法官或主审法官以"主署"身份签名,一致意见的其他成员以"附署"身份签名。持不同意见的少数成员以"保留意见"身份签名。这样在联署程序中直接体现责任划分与意见倾向,更有利于优化合议庭内部审判权运行。

   三是探索科学合理的法官业绩评价体系。审判工作兼具专业性与经验型,评价一名法官业绩是否优秀,仅靠办案数量或个案处置水平都难以准确体现。养成一名优秀法官,既要进行专业提升,又要注重经验传承。要在遵循审判规律与人才成长规律的前提下,通过培养一批专家型法官来带出一批骨干法官,再储备一批后备法官。以此为据,法官业绩评价体系至少应包括如下内容:司法能力素养高低、实际办案水平如何、经验传承贡献大小以及群众工作技巧程度。司法能力素养体现为调研文字综合水平,实际办案水平体现为办案数量以及疑难个案的处理水准,经验传承贡献体现为对青年法官、法官助理的引领与帮教,群众工作技巧体现为矛盾沟通化解能力。

  

   原载《中国党政干部论坛》,2015年第4期

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本文责编:张容川
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