张震:中国市制改革之探讨

——以“市”的宪法内涵为主线
选择字号:   本文共阅读 370 次 更新时间:2015-05-05 23:15:35

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张震  

  

   【摘要】城市在国家的现代化进程中,发挥重要功能。市制是一项重要的宪法制度,健全市制,对于国家经济社会发展的意义,是其他地方制度不可比拟的。宪法意义上城市的功能在于,通过国家权力的规范运行及有效制约,实现城市治理的规范化、科学化,满足公民生存权及发展权的正当需求。在界定“市”的概念的前提下,通过解析现行宪法第30条关于市的内涵,对现有不同级别和类型的城市进行合宪性审视。针对存在问题,中国市制改革要以宪法为根本依据,以深化改革科学推进城市化进程为最终目的,以制度创新为主要手段,包括直辖市、较大的市、市管县制度等的变革需求。

   【关键字】市;宪法第30条;合宪性;市制改革

  

   一、问题提出:“城市”的宪法视阈

   2014年11月20日,国务院官方网站发布《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》。[1]该通知规定,以城区常住人口[2]为统计口径,将城市划分为五类七档。其中,城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。由于国务院只发布了超大城市的标准,并没有直接确定哪些城市属于超大城市,因此,各大媒体几乎在同一时间发布了经过解读的超大城市名单,广泛流传的版本为上海、北京、重庆、天津、广州、深圳等六个城市。由于超大城市的身份诱惑,还有为数不少的接近1000万城区常住人口的城市希望能够进入超大城市的行列。除了超大城市的概念,在城乡建设部于2010年编制的《全国城镇体系规划》中,北京、天津、上海、重庆、广州被确定为国家五大中心城市。自此以后,便有多个城市提出要争取成为国家中心城市,甚至还提出了创设时间表。另外,自1997年重庆市恢复直辖以来,媒体及网络上亦不断流传出增设直辖市的多个版本。

   为何超大城市、国家中心城市、直辖市的诱惑如此之大,源于具有特殊身份的城市,往往可以享有特殊的政策及城市管理权限。城市的学理及法律内涵,应从三个角度解读。

   首先,在国家的经济社会发展中,城市是经济、政治、科技、文化教育的中心,而且规模越大、级别越高的城市更能发挥重要功能。德国中世纪有一句名言:“城市的空气使人自由”。[3]城市所具备的自由的、市场化的发展模式,有利于繁荣经济,发展生产力。欧洲十二世纪开始的城市化运动无疑为欧洲经济的崛起乃至欧洲文明的兴盛起到了铺垫作用。近代以来,各国的经济及工业发展首先表现在城市化程度的提高,城市化程度是一个国家发达程度的重要标志之一。按照我国的城市化进程,很快会达到60%的城市化率,而60%被视为城市化基本实现的标尺。[4]当前,我国城镇化正处于深入发展的关键时期,城市分类管理及发展更能促进加快城市化进程,满足经济社会发展的需要。因此,赋予一些大城市以特殊政策及权限,往往能更好发挥其辐射带动功能。

   其次,城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国共产党的执政地位,完善和发展中国特色社会主义制度,实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然选择。国家治理能力现代化要求完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展。优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力。因此城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。党的十八届四中全会指出,依法治国,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。因此,城市治理的现代化意味着依法治理、依宪治理,城市的发展、规划、管理等均应依法依宪进行。

   再次,自近代以来,市制一直是我国的一项重要宪法制度。全面深化改革必须依赖法治思维和方式,[5]因此,市制改革需要在宪法的框架内进行。地方制度是国家制度的一个重要内容,影响着整个国家的治理,地方制度问题也是政治学、宪法学的重大研究课题。[6]在受原国家教委委托的由许崇德教授主编的全国高校文科统编教材《中国宪法》一书中,“地方制度”被单列一章。[7]在司法部的统编教材《宪法学》一书中,市制即城市地方制度被认为是我国地方制度的重要组成部分。[8]而所谓市制是地方制度的重要组成部分,是市的国家机关运用权力,结成各种法律关系的制度。[9]因此,任何关于市制的探讨均应在宪法框架内,市制应被视为宪法的一项重要制度。健全市制,对于一个地方,乃至一个国家,均具有重大现实意义,其对经济、文化发展方面的带动作用是其他地方制度无法比拟的。

  

   二、“城市”与“市”的概念界定

   笔者注意到,《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》既使用了“城市”的措辞,也使用了“市”的措辞。在超大城市、国家中心城市、直辖市等的界定中,也是“城市”和“市”互用。因此,从法治及宪法的角度解读和分析《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中所涉及的市制,须要先厘清“城市”与“市”两者的含义。

   首先,“城市”的中英文解释。《现代汉语词典》的界定:城市是指人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区,通常是周围地区的政治、经济、文化中心。[10]百度百科的解释:城市也叫城市聚落,是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点。[11]《现代汉英词典》、《汉英法学词典》、《英汉法律辞典》将城市翻译为town、city、municipal、urban等。[12]

   其次,“市”的中英文解释。《现代汉语词典》的界定:①市场;②买卖货物;③城市;④行政区划单位,分直辖市和市;⑤度量衡单位。[13]很明显,含义①、②和⑤与本文使用的概念无关,而含义③和④与本文“城市”的含义是通用的。百度百科的解释:市,一种行政区划,中国省、自治区、自治州下的一级地方国家行政区域,有中央直辖和省(自治区)辖等。也是城市的简称。[14]《现代汉英词典》、《汉英法学词典》、《英汉法律辞典》对应《现代汉语词典》关于市的含义之③和④,将其翻译为city、town、municipality、municipal等。[15]

   从上述的考证中,可以认为,不管是中文的使用,还是英文的使用,“城市”和“市”的内涵几乎均一致。从国内主流宪法学教科书上看,城市和市也是通用的。[16]因此,市就是指的城市,宪法、法律以及其他规范性文件所使用的城市和市的措辞,可能只存在具体用语环境的不同,但内涵是几乎相同的。例如1989年通过的《城市规划法》[17]第3条规定,本法所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。另外,在发布于1993年5月17日的国发[1993]38号即《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》中,也是将“城市”与“市”等同使用。

  

   三、现行宪法第30条关于“市”的规范内涵

   法学实质上是解释学或规范学。[18]有学者指出,一国宪法发展首先以文本为基础,调整国家与社会生活的根本依据是宪法文本。宪法学研究应该以文本为中心,而且在实践上和理论上,均要以对文本的理解、解释为基本内容。[19]作为大陆法学的最初形态,法教义学主张从成文法开始理解和阐释法律规则。“以宪法文本为中心是宪法学研究在宪法实务和宪法理论两个方面的基本共识。”[20]事实上,文本主义在英美法系国家也甚为盛行。《美国宪法百科全书》的解释是:“法官应该尽最大可能主要依据宪法自身的语言来解决宪法问题。由文本来引导判决,并形成对文本的理解,而不是考虑其他因素,诸如制宪原意、批准者意图、历史、从宪法文本推论出的原理、变化着的环境、对社会价值的司法解读,乃至司法先例等。”[21]美国最高法院大法官法兰克福特曾经提出了著名的指导制定法解释的三步理论,即第一读法条;第二读法条;第三还是读法条。[22]因此法学上对我国市制的探讨,也必须以我国宪法文本为中心展开。我国宪法上关于市的描述,主要规定在第30条。现行宪法与1954年宪法关于行政区域划分的规定完全一样,所不同的只是现行宪法将该条的位置提前,属于技术性调整。据胡乔木的说明,行政区域划分的条文移前,以便同规定特别行政区的条文相贴近。[23]现行宪法第30条规定:“中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

   (一)“市”的宪法级别

   直辖市与省、自治区同级,可称为省级市,目前全国共有北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市。

   现行宪法第30条第二项的规定即“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”中的“市”包括两种类型:其一,县级市;其二,介于省级市和县级市之间的市,又可能包括两种情形,即地级市和副省级市。[24]截至2012年底,全国共有地级市285个,占设市城市总数的43.6%。[25]另外,还有15个副省级城市。

   “自治州分为县、自治县、市”中的“市”应理解为与县、自治县同级,即县级市。截至2012年底,全国共有县级市368个,占设市城市总数的56.4%。[26]

   (二)“市”的宪法概念

   直辖市是指由中央人民政府直接管辖的市。1949年建国以来,直辖市的设立多有变更,至1954年,全国当时共有14个直辖市,在该年年底,撤销除京津沪以外的其他直辖市,1958年天津直辖市撤销,1967年天津直辖市恢复,1997年重庆直辖市恢复。[27]从市制上看,直辖市由中央政府直接管辖,具有特殊的城市管理权限,再加上扁平化的行政区划体制,因此在城市发展中具有明显体制优势。

   较大的市可以设区县。现行宪法第30条并没有明确较大的市的概念及设立标准。法律保留是法治国的一项基本原则。[28]由于宪法规范的原则性,有关机关可以通过立法或准立法方式对宪法规范予以具体化,这符合宪法委托的原理。[29]因此通过立法或者国务院的文件均可具体明确较大的市的概念及范围。《立法法》第63条规定,本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。依据《地方组织法》的规定,“较大的市”专指经国务院批准、拥有与省会(自治区首府)城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。我国现行宪法第89条规定,国务院可以根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;领导和管理经济工作和城乡建设;批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。因此综合上述三项职权,国务院对较大的市通过批准方式进行明确是有宪法依据的。截至目前,国务院批准的较大的市目前共有18个(不包括己经升格为直辖市的重庆),分别为唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。[30]但需要说明的是,现行宪法中“较大的市分为区、县”的规定并不意味着设区县的市均可称为较大的市。因此泛化较大的市,或者直接认为地级市就等同于较大的市的观点是错误的。

地级市是否管县在现行宪法条文中是不明确的,甚至可以说,现行宪法并不主张地级市管县。其一,现行宪法并无地级市管县的直接规定;其二,在现行宪法“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”的规定中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2015年第4期

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