何家弘:反腐败的战略重心与官员财产公示

选择字号:   本文共阅读 935 次 更新时间:2015-04-30 00:24:51

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何家弘 (进入专栏)  

   【摘要】面对制度性、社会性腐败现状,中国的反腐败战略重心要从惩治贪官转向预防腐败。就反腐败的整体成效而言,预防比惩治更为重要。官员财产公示是预防腐败的指标性措施,但是这项制度在中国正陷入进退两难的僵局。面对过去30年积累的腐败重负,适度宽赦是国人无奈的选择。预防为主的反腐败战略观可以为打破官员财产公示僵局提供思路,而自愿公示、抽选公示、晋级公示可以作为全面推行官员财产公示制度的进路。

   当下中国的腐败问题是相当严重的,因为它已不是个体性腐败,而是制度性腐败、社会性腐败。所谓个体性腐败(individual corruption),即主要因为个人的道德品质低劣导致的偶发性腐败。即使在清廉度极高的国家和地区,这种腐败也会存在。所谓制度性腐败(institutional corruption or systematic corruption),即主要因为制度缺陷和漏洞导致的多发性腐败。在这种制度下,不仅坏人恶人会腐败,品行一般的人也会腐败。所谓社会性腐败(social corraption or systemic corruption),即主要由于文化习俗和行为环境等社会因素造成的普遍性腐败。它与制度性腐败往往有着常态联系,且已不只存在于政府官员的群体,而是蔓延到社会的各行各业,譬如工商企业、社会团体、文艺体育、教育卫生等领域。在过去30年里,中国查办了许多贪官,包括逾百名省部级以上的高官,但是反腐败的整体成效确乎不大,因为社会中还有很多甚至更多的贪官。因此,中国的决策者必须对反腐败战略进行反思。笔者以为,要保证反腐败斗争的实效与长效,中国反腐败的战略重心应该从惩治贪官转向预防腐败。实际上,这一转向已然开启,只是应该以更加明晰的方式践行。

   【关键词】反腐败 战略重心 官员财产公示

  

   一、反腐败战略重心要从惩治贪官转向预防腐败

   犯罪是危害社会的行为,犯罪者应该受到社会的惩罚,这是天经地义的;同时,社会还要努力阻止这类危害的发生,因此就要对犯罪进行预防,这是顺理成章的。惩治犯罪是维护社会正义的需要,预防犯罪是维护社会安全的需要。于是,惩治犯罪和预防犯罪宛如车之两轮、鸟之两翼,成为人类社会与犯罪作斗争的两条基本战线。在中国,人们经常把惩治犯罪称为“打击犯罪”,因此便有“打防并重”、“打防结合”等说法。一般犯罪如此,腐败犯罪亦然。

   惩治腐败犯罪的基本路径是通过查办案件将贪官绳之以法。其成效是显而易见的,也是大快民心的。预防腐败犯罪的问题则比较复杂,涉及社会的方方面面,需要国家、群体、个人的合力,因此常被称为“综合治理”和“系统工程”。而且,预防腐败犯罪很难在短期内见到成效,或者其成效具有隐伏性,难以让民众感知。于是,一些国家的领导者在面对严重的腐败态势时往往倚重惩治,通过加大查办腐败案件的力度来获取民众的支持。

   惩治腐败的着眼点在于“过去时”的腐败,而预防腐败的着眼点在于“现在时”和“将来时”的腐败。中国近年查处的腐败案件——特别是那些大案要案——往往都发生在多年以前。于是,我国的反腐败斗争就主要着力于昨天乃至前天的腐败。一方面,许多贪官被查办,民众拍手称快;另一方面,许多官员在贪腐,民众仍在抱怨。由于我们没能改良社会中生成腐败的土壤,没能修补制度上生成腐败酌漏洞,贪官便犹如韭菜般割了一茬又一茬,形成反腐不断、贪官辈出的诡异景双、正如中国历史上以严刑反腐著称的明朝开国皇帝朱元璋的感叹——奈何朝杀而暮犯!

   从社会发展的角度来看,反腐败的成效不在于抓出多少贪官,而在于社会中还有多少贪官。反腐败的要点不是昨天和前天的腐败,而是今天和明天的腐败。因此,反腐败必须从“源头”上进行治理,要把住“腐败大道”的人口,阻止那些禁不住诱惑的官员误人歧途。简言之,预防腐败比惩治贪官更为重要。汉代思想家荀悦曾说:“尽忠有三术:一曰防,二曰救,三曰戒。先其未然谓之防,发而止之谓之救,行而责之谓之戒。防为上,救次之,戒为下。”⑴把此话用于反腐败:预防明天的腐败是上策,阻止今天的腐败是中策,惩治昨天的腐败是下策。

   有了中国国民党因政府官员腐败而垮台的前车之鉴,中国共产党的领导着一直重视预防腐败的工作。在执政初期,中共中央就在严惩刘青山、张子善等大贪官的同时,加强对各级领导干部的思想教育,主要通过政治运动和政治学习等方式预防腐败。在中华人民共和国成立之后的前30年,腐败犯罪基本上处于较低的水平。20世纪肋年代,经历了“文化大革命”的动荡和“改革开放”的冲击,一些领导干部丢弃了艰苦奋斗的优良传统,开始贪图享受,贪污腐化。人民群众对于部讲排场、比阔气、大吃大喝、游山玩水、请客送礼、超标住房、豪华座车等现象极为不满,社会上反腐败的呼声日渐高涨。于是,反腐败逐渐成为执政党关注的重要问题之一。

   1978年,检察机关重建之后,各级检察机关相继成立了经济检察部门,负责贪污、贿赂、挪用公款、偷税抗税等类犯罪案件的侦查工作。1989年8月,广东省人民检察院率先在经济检察处的基础上成立反贪污贿赂工作同。随后,其他地区的检察机关也相继效仿。1995年11月10日,最高人民检察院成立反贪污贿赂总局。1996年修改《刑事诉讼法》之后,检察机关不再负责偷税抗税等类经济犯罪案件的侦查,反贪局成为了专门查办国家工作人员贪污受贿犯罪案件的机构。⑵此外,国务院于1987年成立监察部。1993年,中共中央和国务院决定监察部与中纪委机关合署办公。至此,中国建立了以检察机关反贪污贿赂部门和纪检监察机关为主体的二元反腐败体系。虽然这一时期也有人提出了标本兼治、惩防并举的口号,但是反腐败斗争还是以查办腐败案件或惩治贪官为主。中国第一任监察部长尉健行在1989年7月1日的讲话中就明确指出,监察机关反腐败的基本任务就是,一手抓办案,一手抓建设,而办案是当前工作的重点。所谓“办案”,就是要坚决惩治腐败,雷厉风行地查办一批大案要案。所谓“建设”,就是要提出一批既切实可行,又能使党心、民心为之振奋的反腐败措施,对目前普遍存在、群众又十分痛恨的腐败现象提出一些惩治的措施。⑶由此可见,当时反腐败的战略重心就是惩治贪官。

   世纪之交,随着腐败问题的恶化,特别是胡长清、成克杰等大案的查办和披露,如何加强预防腐败工作的问题越来越受到重视。2000年,最高人民检察院成立职务犯罪预防厅。随后,全国各地的检察机关也都设立了职务犯罪预防处或科、形成了预防腐败犯罪的专门队伍。

   2002年11月,中国共产党的十六大召开,以胡锦涛为核心的中央领导集体明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉基本方针。2005年1月,中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2007年6月25日,胡锦涛在中央党校发表重要讲话时强调:坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设。⑷

   2003年12月10日,中国由监察部和外交部委派的代表签署了《联合国反腐败公约)。该公约强调“更加高效而有力地预防和打击腐败”的反腐败宗旨,并且在第6条中明确规定,各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则,“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败,并赋予这些机构“必要的独立性”,以及“必要的物资和专职工作人员”。2005年10月27日,全国人大常委会审议并批准了(联合国反腐败公约》。2007年9月,中国根据公约的要求成立了国家预防腐败局,由监察部部长兼任局长。⑸2011年6月,中国检察学研究会成立了职务犯罪侦查与预防专业委员会,其宗旨在于加强对贪污受贿等职务犯罪侦查和预防的理论研究,进一步提升反腐倡廉建设的科学化水平。⑹

   2012年11月,新当选的以习近平为首的党和国家领导人继续坚持“惩治和预防相结合”的反腐败方针。2013年12月,中共中央印发的(建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划)明确提出:经过今后5年不懈努力,坚决遏制腐败蔓延势头,要认真解决“四风”问题,⑺让党风政风和民风社风有新的好转;要进一步加大惩治腐败的力度,更有效地发挥纪律约束和法律制裁的警戒作用;要扎实开展预防腐败工作,让党员干部廉洁自律意识和拒腐防变能力显著增强。⑻2014年5月,中央军委还印发了(贯彻中央精神,深入推进军队惩治和预防腐败体系建设工作规划),要求全军和武警部队认真贯彻执行。⑼

   毫无疑问,上述举措对于加强预防腐败工作来说都是很有意义的。这些年来,预防腐败的专门机构也确实做出不少努力,包括监督领域的扩展和预防机制的创新。例如,检察机关的职务犯罪预防部门就探索出预防调查、犯罪分析、预防咨询、预防建议、专题报告、年度报告等工作方法,女D强对职务犯罪风险源点的排查,研究可能发生腐败的重点环节,研究系统预防的机制和规范,努力提升职务犯罪预防的专业化水平。但是与查办腐败大案在社会上引发的反响相比,这些预防腐败的措施总给人一种“虚张声势”或“小打小闹”的感觉。换言之,虽然许多领导都在强调预防腐败的重要性,但是中国的反腐败实际上仍然沿袭着以惩治为主的基本路线。而要完成反腐败的战略重心从惩治贪官转向预防腐败,就要从战略的高度看待预防腐败的重要性,就要从预防腐败的角度去制定反腐败的总体规划,就要把反腐败的重心从治标转向治本。

   2014年7月29日,中共中央政治局在宣布对前政治局常委周永康立案审查的决定时,还宣布将于2014年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,其主要议程是研究全面推进依法治国的重大问题。笔者以为,这标志着我国的反腐败重心将从治标转向治本。⑽诚然,推进政治体制改良是治本的必然路径,但是要循序渐进,因此当务之急是先要推出一些具有指标意义的预防腐败制度,譬如官员财产公示制度。

  

   二、官员财产公示是预防腐败的指标性制度

   早在18世纪,瑞典王国的首相等大臣就向民众公开自家的财产纳税清单,瑞典成为人类历史上最早实行官员财产公示制度的国家。1883年,英国议会通过《净化选举,防止腐败法》,规定议员候选人必须公示个人财产,英国遂成为世界上最早对官员财产公示进行立法的国家。自20世纪70年代以来,通过制定“阳光法”来对政府官员进行监督和制约的做法成为一种潮流,官员财产公示也成为许多国家预防腐败的基本措施之一。1978年,美国国会通过《政府道德法》,要求立法、司法、行政官员按照统一要求公开申报财产。法国于1983年颁行的《政治家生活财产透明度法》和加拿大于1994年颁行的《公职人员利益冲突与离职后行为法》中都有官员财产公示的规定。此外,坦桑尼亚、尼日利亚、巴基斯坦、斯里兰卡、印度、越南等发展中国家也以不同形式颁布了公务员财产公示的法规。至2010年年底,在收入世界银行数据库的176个国家中,146个国家建立了官员财产公示制度,占83%;经济合作与发展组织(OECD)的34个成员国全部实行了官员财产公示。此外,实行官员财产公示的国家在拉丁美洲、加勒比、东欧和中亚地区占90%,在南亚、东亚、太平洋和撒哈拉南部非洲地区占65%,在中东和北非地区占60%。⑾新加坡前总理李光耀在推行铁腕反腐制度时说:“一个国家如果没有建立公务员财产公示制度,这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”⑿

俄罗斯也是世界上腐败问题比较严重的国家,因此其领导人也在努力加强反腐败的预防措施。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2014年第10期

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