一般说来，社会革命的最终目的是为着社会建设。中国特色社会主义初级阶段的社会建设正处于前所未有的全面建设或总体建设、整体建设过程之中，它既是对以往新民主主义革命成果的消化、继承、巩固和发展，也是对现实社会主义实践的肯定、纠偏、补充和完善。政府建设是中国特色社会主义政治建设进而是中国特色社会主义社会全面建设的题中应有之义和不可或缺的重要组成部分。本文拟就政府建设问题及其所涵盖的基本内容作初步探讨。
一、政府建设界定及基本内容
本文的"政府"，从作为国家机构的政府的狭义，即作为国家权力机构的执行机构的各级人民政府。把"政府建设"作为一个实践问题和理论问题提出来，是改革开放发展到一定历史阶段的事，它适应了从"建设型政府"转向"服务型政府"的客观要求。
1949年新中国成立以后，党和国家及各级人民政府的历史任务就从总体上转向了率领各族人民建设社会主义国家。在以后的计划经济年代以及改革开放以后的一个时期，政府处在自发的"自在政府"阶段，政府的主要职能在于集中人力、物力、财力发展经济，搞经济建设，发展和解放作为物的生产力，政府要建设这，也要建设那，政府可以也能够建设这、建设那。需要特别说明的是，即使在"抓革命，促生产"的年代，政府也还是搞经济建设的。由此，人们称政府为"建设型政府"，尤其指称是"经济建设型政府"，唯独没有想到政府自身也要建设，如果政府自身不建设好，又何以能够建设好这，建设好那？！随着改革开放和社会主义现代化建设事业不断深入发展，这种"经济建设型政府"的历史局限性开始日显，越来越要求"服务型政府"与之相适应。于是，什么是服务型政府？政府服务什么？政府为谁服务？政府如何服务？以及如何提高政府素质、加强政府自身建设等新问题，就历史地提上了议事日程。一旦政府认识到自身建设的重要性，就表明政府已经开始从"自在政府"阶段向"自为政府"、从"自发政府"向"自觉政府"的发展或转变 。
理论往往是滞后于实践的。政府建设作为实践问题，早在"经济建设型政府"时期就开始了。事实上，建国以后的不同历史时期，在政府自身建设方面还是做了大量实际工作的，只是不占主导方面，也很少有人从思想理论乃至学术上提出和论证政府建设问题。把政府建设作为理论问题初步提出，就我所知，是在20世纪90年代初期，在国内报纸杂志上就出现过"政府建设"这个概念 ，不过，这还是隶属于"建设型政府"问题的。直到1997年，中国行政管理学会举办"周恩来行政思想与政府建设研讨会"时 ，"政府建设"才作为一个相对独立的理论或学术概念问题被正式提出并开始引起理论界、学术界的关注。此后，就有某一方面关于政府建设（如"法治政府建设"、"网络政府建设"、"电子政府建设"）的文章陆续发表。
在党和国家的正式文献中较早明确提出政府建设问题的是朱镕基总理在2003年3月5日所作的《政府工作报告》。他指出：这几年，我们在加强政府自身建设方面取得很大进展。我们深刻体会到，只有不断加强政府自身建设，才能更好地适应改革开放和现代化建设的新形势，使各级政府成为人民群众真心拥护和满意的政府，因此，要切实加强政府自身建设。 此后，温家宝总理在2004年3月5日所作的《政府工作报告》的第三部分更加明确地用"加强政府自身建设"为题。温总理在2005年3月5日所作的《政府工作报告》的第六部分，"加强行政能力建设和政风建设"中，实事求是地指出政府自身建设还有不少差距，要加快政府自身改革和建设步伐。温总理在2006年3月5日的《政府工作报告》中，直面政府工作的缺点和不足，再次强调必须大力加强政府自身改革和建设问题。从近五年的《政府工作报告》可见，无论从力度还是速度上，加强和加快政府自身建设，已经成为党和政府高度重视的现实问题，学术界，尤其是政治学界、政府理论和政府实际工作者都不能等闲视之。
政府建设本质上属于政治建设，它同政党建设、国家建设等同属于政治建设领域或政治建设系统，成为社会全面建设的一个子系统或重要组成部分，它既不同于一般的政治建设，又不同于政党建设，也不同于国家建设。相对于政府建设来说，政党建设、国家建设等政治建设是政府建设的政治生态建设，而社会的经济建设、文化建设和社会建设则分别构成政府建设的经济生态、文化生态和社会生态。一方面，政府建设是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其经济、政治、文化、社会生态使然，另一方面，政府建设也能动地反作用于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及其经济、政治、文化、社会生态的变迁。如同教育者应当首先受教育道理一样，政府要在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设过程中发挥应有的、积极的、能动的反作用，首先应当加强政府自身建设，从而使政府从自在、自发阶段逐步发展到自为、自觉阶段。政府自身建设也应是全面建设。那么，全面的政府建设应包括哪些内容呢？
对政府建设基本内容的认识是一个过程。早在2003年3月5日朱镕基总理所作的《政府工作报告》中，将政府建设的主要内容集中在政府机构改革、转变政府职能、重视公务员队伍和作风建设这几方面。2004年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，按照执政为民的要求和建设法治政府的目标，突出政府建设着力抓好五方面工作，即：推进政府职能转变，坚持科学民主决策，全面推行依法行政，自觉接受人民监督，加强政风建设和公务员队伍建设。2005年3月5日，温总理在《政府工作报告》中强调加快政府改革和自身建设步伐，抓好六方面工作：深化政府机构改革，加快转变政府职能，改进经济管理方式方法，努力建设服务型政府，提高依法行政能力，大力加强政风建设。在此基础上，在2006年3月5日的《政府工作报告》中，温总理针对政府工作中存在的缺点和不足，对政府建设又提出了一些新要求。从以上历届总理所作的《政府工作报告》可见，关于政府建设的内容提得都比较抽象和原则。所有这些建设内容落实到地方各级人民政府那里，就应当显得比较实际和具体，这既体现了不同层级政府建设、不同区域政府建设方面的共性特征，又体现出不同层级政府建设、不同区域政府建设的个性与特色。例如上海市市长韩正在上海市第十二届人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》中的第五部分，围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，以转变政府职能为中心环节，全面推进依法行政、严格规范政府行为，继续完善政府工作制度和运作机制，进一步提高行政透明度，切实建设，努力建设一支素质高、能力强、作风好的公务员队伍。 根据政府建设的历史和现实的实践经验，以及对政府建设相关理论的思考，我们认为比较全面的政府建设内容应主要包括：政府理念建设，政府基础建设，政府制度建设、政府组织建设、政府能力建设、政府作风建设和政府人建设等。其中，根据中国有靠理念支配政府施政行为的政治传统，政府理念建设当先行，政府基础建设是政府建设现实的出发点，政府制度建设是保障，政府组织建设是载体，政府能力建设、政府作风建设是关键，政府人的建设是落脚点，政府建设归根结蒂是政府人的建设。以下我们着重对其中的政府理念建设、政府基础建设的基本内容略加分析。
二、政府理念建设
从辩证思维角度解释，政府理念之"理"，亦即政府之"规律"或"政府规律"、政府之"道理"或"政府道理"，政府理念，亦即"政府思想"、"政府观念"属政府价值知识层面，相对于政府之客观存在亦即"政府存在"而言，政府理念、政府规律、政府道理、政府思想、政府观念，同属于"政府意识"范畴。一方面，"政府意识"是由"政府存在"决定的，归根结蒂是由社会存在决定的。另一方面，"政府意识"也能动地反作用于"政府存在"，根据恩格斯关于国家权力对于经济作用力的方向的思想 ，政府意识对于政府存在的能动作用也可表现为三种情形，即积极的推进作用，消极的阻滞作用，以及介于两者之间的积极与消极皆有之的作用。为着政府意识对政府存在尽可能起到第一种情形的能动作用（虽然是属理想状态的）或至少在总体上积极作用大于消极作用，就必须加强政府意识建设，也即加强政府理念、政府道理、政府思想、政府观建设。政府理念应当先行，政府理念只有运用到政府实践中才具有生命力。
政府存在决定政府意识。政府存在往往具有或表现为多质态性，这就决定着政府理念、政府意识同样具有着丰富多样性。根据初步的研究，我们把政府理念分为四个层面，即：政府哲学层面的理念，政府理论层面的理念、政府性质层面的理念和政府机制层面的理念。每个层面的政府理念又有四个主要因子构成，其中，政府哲学层面的理念主要有公共理念、公平理念、正义理念、无为理念；政府理论层面的理念主要有科学理念、民主理念、法治理论和伦理理念；政府性质层面的理念主要有秩序理念、管理理念、安全理念、服务理念 ；政府机制层面的理念主要有责任理念、竞争理念、成本理念、效益理念。我们认为，政府理念建设主要是由上述四个层面、十六个因子构成的政府理念系统。
政府哲学层面的理念建设，主要彰显政府的公共性、公平性、正义性性质，以及由此达到政府"无为而治，道法自然"的境界。这些理念意境重宏，经久不衰，是整个政府理念建设乃至整个政府建设的灵魂，起着统领的作用。我们倡导使用"政府哲学"这一术语，旨在研究和阐明政府哲学是关于政府观的学问，是基于对政府实践的反思和升华而生成的政府理论的再反思与再升华。作为国家的代表或象征的政府，其首要的特质就在于它的"公共性"，主要体现在政府管理主体即公共部门的公共性、政府管理手段即公共权力的公共性、政府管理目标即公共利益的公共性等方面。政府的公共性总是具体的历史的和发展着的，不同的社会历史时期，不同的社会制度或社会形态、同一社会制度或社会形态的不同发展阶段，政府公共性的具体内容与形式都会有所不同。政府公共性应当同特定社会历史发展阶段的社会性相一致。有什么样的社会性质就会有什么样的政府的公共性。政府不是、不应当是也不可能是天使。没有超然于具体的历史的社会性基础之上的政府的公共性。对公共性的不断获得、维持与增进，防范公共性的缺失或流失，是政府公共理念建设的基本要求。相对于政府的公共性理念来说，政府的公平性理念、正义性理念具有一定的从属性。一般说来，基于公共性前提，有什么样的政府公共性理念，就有相应的政府公平性理念和政府正义性理念，而不是相反。政府的公平性、正义性理念寓于政府的公共性理念之中，政府的公共性理念则要通过政府的公平性、正义性理念来体现与展示。人们可以通过政府的公平性、正义性理念及其程度来检视政府的公共性理念及其程度。简言之，通过加强政府的公共性、公平性、正义性理念建设和以"无为而治"理念进行决策与管理，从而匡正政府工作人员公平、正义地实施政务的行为，并力求达到有效治理国家和社会的目的。
政府理论层面的理念建设，主要彰显政府的科学性、民主性、法治性和伦理道德性，它源于政府的实践理念，是政府哲学层面理念建设的"原生态"，在政府理念建设中处于核心地位。其中，政府的科学理念主要包括政府的科学思想、科学观念、科学精神、科学态度、科学方法、科学思维等等。政府的科学理念主要强调政府的理论和实践行为的合规律性和合目的性的统一，强调政府要按照客观规律来推行和执掌政务、政事。政府的科学理念中的"科学"是同时涵盖自然科学与人文社会科学的"科学"，意即政府既要按照自然规律办事，也要按照社会规律办事。一旦政府不具备科学理念，无视或违背自然和社会发展规律，就会干出许多事、蠢事。在这方面我们已有太多的教训需要加以认真地总结。那么，政府怎样才能树立科学理念，按照客观的自然和社会发展规律办事呢？我们认为主要的途径在于民主和法治，也就是说政府的科学理念离不开政府的民主理念和政府的法治理念。政府的科学理念与政府的民主理念是并行不悖的。如果说政府的科学理念是政府的公共性、公正性、正义性及其无为性理念的必然要求与具体体现，那么，政府的民主理念则是政府的科学理念的必然要求与具体体现，如果离开民主理念便难以保证政府始终坚持按照客观规律办事，使政府行为有失科学性。政府的科学理念与政府的民主理念本质上具有互承关系。但是，相比而论，政府的科学理念，更具有"自在"的客观性，而政府的民主理念则带有某种"自为"的主观回应性色彩。正是从这个意义上说，凡科学的一定带有民主性质的，但凡民主的不一定必然具有科学的性质。再就政府的民主理念而论，政府的民主理念较之于政府的民主制度、政府的民主体制以及政府的民主机制、政府的民主行为来说，更具有先导性、前瞻性意义。现实社会政治生活中的政府民主制度、民主体制、民主机制、民主行为方面存在的问题与不足，往往概源于政府民主理念方面缺位或失度。加强政府的民主理念建设不仅对于巩固和坚守政府的科学理念是重要的，而且对于生成、巩固和坚守政府的法治理念也同样是十分重要的。政府的法治理念是政府的民主理念的规范化、固定化。一般说来，有什么样的政府的民主理念，就会有什么样的政府的法治理念，加强政府民主及其政府民主理念建设就是一种更好的或更带有根本性的加强政府法治及其政府法治理念建设。但不能由此得出结论说，加强政府法治及其政府法治理念建设就是加强政府民主理念建设，因为古往今来、古今中外都不乏缺失政府民主或政府民主理念的政府法治或政府法治理念的实例。进而言之，如果说，政府的科学理念主要强调政府的言行要尊重自然和社会发展的客观规律性要求，政府的民主理念、政府的法治理念，主要强调政府的言行要尊重外在的制度性要求，那么，政府的伦理理念则主要强调政府的言行要尊重政府自组织系统内在约束要求。一方面，政府的伦理理念建设取决于或决定于政府的科学理念、民主理念、法治理念的建设，另一方面，政府的科学理念、民主理念、法治理念又在很大程度上决定于政府伦理理念建设及其建设的程度。政府的伦理理念建设有其特殊的规律，这就需要从政府人的社会本性中，归根结蒂要从社会历史的深处，追寻问题的答案。
政府性质层面的理念建设，是政府理念从抽象走向具体的一个重要环节，是政府哲学层面的理念建设和政府理论层面的理念建设的进一步展示，它直接表明了政府理念建设所具有的鲜明的政治色彩，关涉到政府为什么而存在，为什么要建设等问题。我们将政府性质层面的理念建设内容主要分为秩序理念、管理理念、安全理念和服务理念这四个方面。其中，政府的秩序理念是相对于政府的统治理念而言的。人类有文字记载以来的历史表明，政府的统治职能是不可或缺的，但政府的统治只能寓于秩序之中。政府的秩序理念主要指政府的政治秩序理念，可分为政府自身的政治秩序和作为政府生态和作用对象的社会政治秩序两方面。通过政府自身的秩序建设，达到或实现相对稳定的社会政治秩序以期得到大众普通的认同与支持，这是政府秩序理念建设的重要标志，也是实现政府有效管理的前提，没有秩序的管理是难以想象的。我们之所以强调政府的秩序理念建设、政府的管理理念建设，也是出于对政府安全理念建设的考量。毫无疑问，安全问题也必将涉及诸多领域，与政府建设休戚相关的除了政府自身安全以外，首先和主要的是关于社会安全、国家安全、公共安全以及政治安全、经济安全、文化安全、生态安全等等的安全，由此形成政府"综合安全理念"。通过倡导政府安全理念建设，对于彰显政府的公共责任，突出政府服务理念即要求政府及其官员牢固地树立起服务政府的理念，明确自己的角色定位，特别是与其服务对象的主仆关系、委托代理关系定位，构建"服务型政府"，都具有十分重要的意义。
政府机制层面的理念建设，是以上几个层面的政府理念建设的进一步具体化以及借以实施的有效保障，主要包括政府的责任理念、竞争理念、成本理念和效益理念等等。责任同权力是紧密相联的。现代宪政制度中的责任政府或政府责任，主要是指政府的政治责任，即指政府必然就其施政行为及其结果直接对代议机构并间接对选民负责，特别是要承担其执政所带来的不利结果的责任。在我国，政府的责任理念，本质上是由政府与人民之间的基本关系所决定的，它既是一种政府理念，也是一种政府原则，还是一种政府制度。人民政府应当在理念（意志、精神）上、原则上、制度上保证对赋予它权力的全体人民负责。竞争是有组织的社会生活的一个重要组成部分，与合作相对而言。我们之所以突出政府竞争，而不是政府合作，主要原因之一在于相对于政府合作而言，政府竞争更是一种常态。"竞争能在政府行为中创造奇迹"。政府竞争理念是一个综合、系统、多层次的理念，大体可分为政府自系统的竞争和政府与他系统的竞争。前者主要表现为不同层级政府之间（尤指中央与地方政府）之间、同层政府之间、政府各部门之间、政府前后任期之间的竞争、博弈等；后者主要表现为政府与社会、政府与国家、政府与公共组织、国家间政府之间的竞争、博弈等。强化政府竞争理念、加强政府竞争理念建设的主要目的在于降低政府施政成本，提高政府施政效益。成本概念本指为了获得某种收益而必须为之付出的代价。现代政府的成本理念不仅仅指政府施政过程中的财政支出，还应包括政府施政行为的机会成本和社会成本、生态成本等等。树立政府成本理念，加强政府成本理念建设，对于政府机构改革、减少政府决策失误，提高政府施政效率等等都具有十分重要的意义。政府效益理念与政府责任理念、竞争理念、成本理念直接相关，甚至政府效益理念是由政府的责任理念、竞争理念和成本理念决定的，有什么样的政府责任理念、竞争理念、成本理念，就有什么样的政府效益理念。政府的效益理念有别于政府的效率理念。效率主要涉及投入与产出的关系，而效益主要涉及政府提供服务的影响和质量，看政府服务是否达到预期的目的，它所关心的是目标和结果。政府效益理念建设涉及政府的经济效益、政府的政治效益、政府的文化效益、政府的社会效益等方面。政府的效益理念建设是所有政府理念建设的归宿点，它在很大程度上决定着人民、公民对政府的满意程度。
三、政府基础建设
从唯物主义视角看问题，相对于政府理念、政府意识来说，政府基础是一种客观的社会存在。它对政府的产生、存在和发展具有决定性意义。但是，究竟什么是政府基础，学术界尚未有明确的界定。在西方政治思想史上，虽然使用过"政府的基础"而没有使用过"政府基础"这个概念，但"政府基础"这个词的思想偶尔能看到，如在亚里士多德的《政治学》、洛克的《政府论》、边沁的《政府片论》、《休谟政治论文选》、罗尔斯的《正义论》等许多政治理论著作中一般将"正义"、"人民同意"、"大众信念"、"作为公平的正义"等作为政府建基原则。近年来，我国政治学界的谢庆奎等著的《中国政府体制分析》、施雪华《政府权能理论》、商红日《政府基础论》等，都不同程度地阐述了政府基础问题。从静态和动态的结合上视政府基础为原则和条件。
从历时态或线性维度看，政府有其自身的基础，或政府的时间基础，政府总是由传统政府发展为现代政府，相比较而言，传统政府是现代政府的历史基础，亦即政府的自身基础。政府自身基础主要包括历史地形成和发展起来的政府理念、政府制度、政府体制、政府机制、政府组织机构及其人员等等，加强政府自身的理念建设、制度建设、体制建设、机制建设、组织建设、机构建设及政府人员建设等，就是加强政府自身基础建设，它有利于政府建设的可持续发展。
政府自系统外部的政府基础，可称为政府的空间基础、领域基础或生态基础。我曾在《政府理论》一书中，从政府与自然、政府与社会、政府与国家、政府与政党、政府与市场、政府与企业、政府与公民及国际政府间关系等八个方面分析论证宏观政府生态问题。这八个方面内容也可视为"综合政府基础"。本文侧重于政府与社会关系中论述政府基础及其建设问题。如前文所述，社会系统是由经济、政治、文化、社会这四个子系统构成的。政府作为政治社会上层建筑，相应的政府基础就由政府经济基础、政府政治基础，政府文化基础和政府社会基础这四个部分有机构成。
其一，政府的经济基础，是整个政府基础的基础。政府经济基础主要由生产力、生产关系、所有制、经济结构等组成，具有最终起决定作用的意义。政府作为政治社会上层建筑的重要组成部分，其存在的形式与运行模式是由其现实的经济基础决定的，归根结底是由社会现实的生产力发展水平和状况决定的。由于决定社会性质的主要是生产关系及其所有制性质，所以政府经济基础主要是由生产关系的总和构成的，其中生产资料所有制的性质和结构形式、产权关系等起着决定性作用。是政府的经济基础而不是计划或市场决定政府的职能、决定着政府行政管理体制，而不是相反。要加快转变政府职能，深化政府行政管理体制改革，最根本的问题在于重构政府经济基础，创建"新式公有制"与"新式私有制"有机统一的"综合经济基础" ，进而为解放生产力、发展生产力，消除两极分化，逐步达到共同富裕提供基本经济制度支撑。通过政府经济基础建设，逐步实现社会经济领域的和谐。
其二，政府的政治基础，是整个政府基础的重要组成部分。政府属于政治社会的上层建筑范畴。政治社会有多元政治主体构成，如群众、阶级、政党、领袖；国家、政府、社会团体、公民；立法、行政、司法等等。相对于政府来说，群众、阶级、政党、国家、社会团体、公民、立法、司法等都是作为政府的政治基础而存在的，它们的状态决定着政府的政治基础的状况，它们的建设程度尤其是政党建设、国家建设、议会建设、司法建设决定着政府建设的程度。当然，政府建设在一定程度上能够对社会政治团体的政治建设、公民政治建设及其公民素质的提高等起着率先垂范的作用。通过政府政治基础建设逐步达到社会政治领域的和谐。
其三，政府的文化基础，也是政府基础的重要组成部分，政府的文化基础建设决定和影响着政府基础的发展方向。政府文化基础建设主要包括文化价值和文化知识两个层面。在文化价值层面，在全球化背景下，在我国社会主义初级阶段主要有三种文化价值共存，这就是传统文化价值、马克思主义文化价值与西方文化价值，它们之间的和谐共存构成政府的文化价值基础，其中占主导地位的是社会主义核心价值体系，主要包括马克思列宁主义的共同思想理论基础，中国特色社会主义共同理想，爱国主义的民族精神、改革开放的时代精神和社会主义荣辱观。在文化知识层面，政府知识基础建设不仅需要现代化的自然科学知识，还需要现代化的人文社会科学知识。实践已经证明并将继续证明，在构建社会文化和谐以及和谐政府的历史过程中，注重知识和谐，加强自然科学与人文社会科学的和谐尤其是人文社会科学内部各分支学科之间的和谐，对于政府建设和政府发展具有十分重要的意义。 通过政府文化基础的建设逐步达到社会文化领域的和谐。
其四，政府的社会基础，是政府基础的落脚点与归宿。政府的经济基础建设、政治基础建设、文化基础建设，均有赖于政府社会基础的建设。社会建设既是政府建设的社会基础，又是政府建设及其经济建设、政治建设、文化建设的价值旨归，通过政府建设推进政府的社会基础建设不断为政府回归社会、政府还政于社会创造条件。在政府的社会基础的建设过程中，我们应当勇于和善于在理论和实践的结合上，处理好封建主义社会、资本主义社会、社会主义社会、共产主义社会四种"社会"之间的关系以及处理好新民主主义社会、中国特色社会主义初级阶段、小康社会、市民社会的关系。中国特色的社会主义市民社会建设可能是当代中国政府建设的不可或缺的社会基础之一。通过政府社会基础建设逐步达到社会领域的和谐局面。
以上对政府建设中的政府理念建设，政府基础建设作了初步的探索和论及，限于篇幅，对政府制度、政府组织、政府能力、政府作用及政府人的建设论述有待于另文展开。
注释：
1.乔耀章,芮国强.政府创新与政府自觉[J].学术界,2002,(4).新华文摘,2003,(2).
2.四川省政府建设库券单背面五十元券考[J].文物,1994,(3).
3.中国行政管理,1997,(12).
4.衡阳师范学院学报,2001(1);北京科技大学学报(社会科学版),2001,(4);全球科技经济瞭望,2001,(9);国家行政学院学报,2002,(10).
5.十六大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2005:177-179.187
6.文汇报,2007-02-05.
7.马克思恩格斯选集(第四卷)[M].北京:人民出版社,1995:701
8.乔耀章.重构政府经济基础对转变政府职能问题的深度思考[J].浙江学刊,2004,(4).
9.乔耀章,姚尚建.论政府的知识基础[J].云南行政学院学报,2007,(3).
原载于《江苏行政学院学报》2007年第6期。
