高中:香港特别行政区集会游行自由的法治保障与合理界限

选择字号:   本文共阅读 639 次 更新时间:2015-04-29 09:08:26

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高中  

  
  摘要:  香港特别行政区法院针对集会游行自由的主流审判法理是,集会游行权属基本权利,但该权利不是绝对的,仍须与公共利益、他人的权利和自由相权衡。在保障和规限之间的司法衡平基准是,任何限制该权利的特区立法或行政举措均须受制于“依法规限、民主社会所需、必要性”等三个要素的严格司法审查。集会游行自由在公、私物业场域的法律边界存在着一个宽广的“型谱”,该型谱与集会自由之限制程度相关联,法官应结合相关要素就个案依法作出理性的判断。针对超越集会游行自由边界的违法行为,应严格依循罪刑法定、举证责任由控方承担的刑事法治原则,在量刑上应充分考虑基本人权因素。针对集会游行中激进化、暴力化现象日益蔓延的趋势,有必要发挥刑罚震慑性功能。
  关键词:  香港特别行政区;法治;集会游行

  
  一、导言
  香港回归后,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)所保障的香港居民的基本权利和自由得到了长足发展。港民不时就劳工福利、环境保护、政制发展、教育改革等议题以集会、游行、公开论坛等多种方式表达意见。前特首曾荫权在任期间曾言:“香港是世界上集会游行最频繁的城市,每日有7.5宗示威。”[1]近期公布的两组统计数据亦显示,香港从1997年发生1190次公众集会游行增至2012年发生7520多次;[2]香港连续11年获选中国最具竞争力城市,在可持续、宜居、宜商等多方面竞争力排名均居首位。[3]如此高频率的游行请愿活动,一方面足显香港之自由社会特质,但另一方面亦使人产生困惑——在地域狭小、人口稠密、商业繁忙的香港,如此频繁的游行活动为什么没有实质性地损及其正常社会秩序?个中原因值得深入探究。
  价值多元的香港社会不可避免地会出现涉及多方利益的冲突。在“一国两制”基本原则和《基本法》框架内,香港特别行政区的法治正是在这些摩擦、冲突与衡平的动态过程中逐渐完成了自身角色的定位、定型和成长。其中,无疑也包括了在依法保障和合理规制集会游行自由的立法、执法和司法实践中积淀而成的法律治理经验和教训。涉及集会游行的众多司法案例是研究香港法治的重要素材。“香港社会的结构乃至香港的成功,主要得益于法治的维系”。[4]然而,“法治”这个概念异常复杂,充满着争议。篇幅所限,
  笔者不欲就法治这个概念本身展开过多的论述,仅以香港终审法院现任首席法官马道立先生关于“香港法
  治”的界定作为参考性坐标,并结合香港集会游行之典型案例予以交叉考察与印证。马道立大法官首次将“法治三要素”作为检验香港特区司法机构是否捍卫法治的基准,强调其法治理念并非自创或源于西方,而是为《基本法》所确认的香港法治——“法治有三大要素:要有尊重个人权利及尊严的法律;要有独立的司法机关捍卫此法律;要秉持公正,恰当而有效率地秉行公义”。[5]这样一种包含着明确的实质正义目标的法治观在香港司法实践中究竟是如何运行的,正是本文通过案例研究所欲探讨的重点问题。
  笔者以8个涉及集会游行的典型案例作为分析样本,[6]力求展示香港特别行政区依法保障和合理规限集会、游行自由之相关法律、判例的实然运行状态。这些案例均具有舆论关注度高、庭审交叉引证程度高且香港各界对判决结果认同性高的特点。本文侧重考察三个问题:(1)在涉及集会游行自由的香港司法审判领域处于主流地位的价值衡平法理;(2)集会游行自由在公、私物业场域的边界;(3)与规制集会游行相关联的主要罪名及量刑状况。


  二、针对集会游行通知机制的司法审查:两种司法衡平观之比较
  “梁国雄等涉嫌组织、协助非法游行”案(以下简称“梁国雄案”[2005年])是香港回归后首宗历经三级审理、涉及《公安条例》中“事前通知机制”司法审查的刑事案件。[7]终审法院所颁判决在香港集会游行法律规制领域具有里程碑式的意义。该案案情其实并不复杂。诸被告因未履行《公安条例》规定的事前通知义务被警方拘捕和控罪。但庭审争议焦点是“事前通知机制及警务处长限制集会游行的自由裁量权是否符合《基本法》”这个敏感问题。《公安条例》设定的集会游行通知机制由“事前书面通知、警务处长审查并依法发出同意(含附条件的同意)或反对的书面决定、不履行义务的刑事责任”等三个法律环节组成。本部分以终审法院判决为蓝本,兼参考一、二审判决,对比考察主流和非主流司法意见,以期客观再现和把握特区法院在衡平诸价值冲突时的主流审判法理。
  (一)多数法官的合宪性解释
  1.集会自由的性质和判例法上的人权法原理。终审法院首先对相关法律之间的内在逻辑关系进行了梳理。《基本法》第27条规定:“香港居民享有言论……结社、集会、游行、示威的自由。”这表明了言论自由与集会、结社、游行和示威的紧密相连关系。该案虽然只涉及游行,但公众集会可能包含着游行,而游行则被视为移动的集会。因此,“集会游行自由即集会自由。而集会自由当然指和平集会的权利”。[8]《基本法》第39条第1款和第2款分别规定:《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》)适用于香港特别行政区的有关规定继续有效,通过香港特别行政区的法律予以实施;香港居民享有的权利和自由,除依法规定外不得限制,此种限制不得与本条第1款规定抵触。《香港人权法案条例》又与《基本法》第39条衔接,通过特区立法将《公约》第21条予以转化。《香港人权法案条例》第17条规定:“和平集会之权利应予确认。除依法律之规定,且为民主社会维护国家安全或公共安宁、公共秩序、维持公共卫生或道德或保障他人权利自由所必要者外,不得限制此种权利之行使。”上述法律清晰地表明,集会自由是《基本法》所保障的基本权利。对该权利的任何限制必须满足“依法规限、民主社会所需、必要性”的三重检验。香港法院确立的人权法原则是:法庭必须对基本权利予以宽松解释,以确保个人最大程度地享有这种权利;对此权利的限制则必须给予狭窄解释。[9]
  对“依法规限”的理解应依循终审法院已确立的验证准则——“依法规限”蕴含着法律确定性的要求,某规则除非具备足够的精确性以引导人们行为,否则该规则不应视为法律;法律的确定性不是绝对的,它亦可能导致过于刚性;鉴于很多法律在措辞上不可避免地存在一定程度的模糊性,对该问题的妥善解决应交由法庭作出基于个案的具体判断。[10]可见,当法律授予行政官员的自由裁量权可能会限制基本人权时,法律应当就此自由裁量范围提供足够的指引。就“民主社会”这个要素而论,法庭认为,诸多国际人权法文献均显示,难以对“民主社会”作出明确界定,因为民主社会在形式上并不只存在单一模式,能满足《联合国宪章》及《国际人权宣言》关于人权与自由之规定,即可称之为民主社会。或者亦可参考欧洲人权法院之法理,即符合“多元、宽容、开放”等要素的社会就是民主社会。[11]针对“必要性”这个要素,法庭认为,依据终审法院1999年“国旗案”判例,应作日常用语上的理解,而非包含“迫切的社会需要”等词义。“必要性”与“合理目的”紧密相连,目的与手段之间是否相称是“必要性”能否证立的条件(即“比例性”测试方法)。与公共利益相关联的合理目的,不得超出法律所明确列举的范围。[12]
  2.《公安条例》已包含“限制之限制”的控权要素。终审法院认为,应客观地确认《公安条例》这个法律文本所呈现出的事实。该条例对“游行”、“公共场所”等概念的界定是明确、清晰的;规制的对象和范围亦是有限度的,即仅规制在公路、大道和公园中举行的超过30人的游行。换言之,30人以内的游行即使在公路、大道、公园进行或者超过30人但不在上述三种公共场所,均无须受“通知机制”的限制。针对前者,只要在法定时限内(一般为七天前)书面通知警方,且警方在时限内未发出反对游行的书面决定,或者遵循了警方列明的附带性条件,该游行即属合法。并且,申报表格上只需载明游行的组织者、目的及主题、日期、准确路线、起止时间等形式要件即可。警务处长如合理地认为,有维护国家安全、公共安全、公共秩序或他人的权利和自由之必要,可反对该公众游行的举行,但必须在法定时限内发出附上理由的《反对游行的通知书》。如警方施加限制性条件即可实现上述目的,则不得反对该游行。值得注意的是,《人权法案条例》规定的合法目的有4个,但《公安条例》中仅规定了3个(不含“保障公共卫生和道德”)。这体现了《公安条例》对集会自由更高程度的保障。基于上述理由,终审法院认定,警务处长的自由裁量权在各个环节(包括执法授权等)均受制于时限、书面形式、列明理由、法定目的等要素的制约,能满足客观性测试,整体上具备了“依法规制”的法治要素。[13]
  法庭认为,该条例对“必要性”的确认也是很容易识别的。尽管该条例的“术语释义规则”未载明“必要性”、“民主社会”等要素,但其明确规定必须与《公约》适用于香港特别行政区的有关规定在释义上保持一致性。这是一种非同寻常、值得肯定的立法转化。[14]“比例性”检测意味着警务处长对游行的限制(反对或者附条件的同意)必须同时满足两个要件:这种限制必须合理地与条例所列举的至少一个目的相连;这种限制是实现该目的所必不可少的。这意味着,警方有责任证明,在执法过程中已恰当地适用了比例性检验方法。该条例所规定的“上诉机制”亦要求在审限上不得使合法、和平的游行受到实质性阻碍。可见,不能纯粹因为上诉委员会成员“由特首任命”而怀疑该上诉委员会的公正性。但法庭亦强调,《公安条例》虽然规定了上诉委员会裁定的终局性效力,但警务处长的决定即使获得上诉委员会的确认,仍属司法审查的对象。总之,《公安条例》在文本上可通过比例性验证,符合“必要性”标准。[15]
  3.采弱意义的“公共秩序”弥补“不确定性”缺陷。上诉人认为,警方基于公共秩序之目的限制和平集会自由,但“公共秩序”一词含义过于宽泛,不符合法律确定性要求。终审法院在一定意义上认可了该抗辩理由并指出,在使用“公共秩序”一词时,确实应当在宪法性文本和制定法文本之间作出必要区分。就英文“public order”所对应的法文“ordre public”而言,后者涵盖的意义范围远比前者要宽泛。两种译法并列出现于《公约》中当然有其必要性。在“国旗案”中,终审法院曾强调应适用强(广)意义的“公共秩序(ordre public)”来解释制裁侮辱国旗、区旗行为的刑事责任条款的合宪性。但终审法院亦认同,法文ordre public确实不够精确,它不仅包含“法律与秩序”层面的涵义,还包括了保障政府机构运行的有序性、司法权威不受侵犯等意义。作为《基本法》的下位法,《公安条例》如果采纳法文意义上的“公共秩序”来理解警务处长的自由裁量权,则可能导致法律不确定性程度的增加。仅就此而论,包含“public order(ordre public)(公共秩序)”的若干条文确有不合宪的缺陷。最佳办法是采取“分离的方法”,即在该条例中仅采弱意义的“公共秩序(public order)”,剥离强意义的“公共秩序(ordre public)”。
  做出上述分离后,“公共秩序”条款就具备了“依法规制”的宪法性要素。[16]
  4.刑事责任条文符合《基本法》的要求。刑事制裁是否符合《基本法》的问题,未成为终审法庭控辩双方的争议焦点,故多数法官的司法意见对此未予涉及。但一、二审法院均确认刑事责任条款是符合《基本法》的。辩方指责《公安条例》第17A(3)条“举行未经批准的公众游行而经简易程序定罪后可判监3年及罚款$5,000”过于严苛。一审总裁判官李瀚良认为,量刑的首要原则是刑罚与罪责相称。该条款规定的只是最高刑罚,法官有权基于诸多因素的综合判断进行量刑,故该条文不违反人权法准则。[17]
  (二)少数法官的司法异议
  在该案二、三审分别持异议的司徒敬法官和包致金法官在整体立场上基本一致,(点击此处阅读下一页)

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