储建国:官商交结的体制漏洞及治理之道

选择字号:   本文共阅读 201 次 更新时间:2015-04-27 21:37:21

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储建国  

   在当前反腐败运动中,“官商勾结”已成为正式用语。然而,要对它下个准确的定义,还不太容易。一方面,要把它与法定的行贿受贿关系区别开来,它是一种在法律上比行贿受贿更模糊的关系;其次,要把它与正常的政商合作关系区别开来,后者是为了实现某种治理目标,并且受到法律的保护。不过,官商勾结又总是发生在似乎正常的政商合作之中,而行贿受贿又通常是开发和维持这种关系所必不可少的手段。因此,只能勉强地下个定义:所谓官商勾结,就是官员与商人之间,在资源分配、商业经营等活动中,以法律之外或法律不及的手段形成的利益交换关系,使得既有或潜在的公共利益受损,或者不正当地流向私人或特殊群体。

   这里需要强调两点:一是官商勾结的手段,有的是违反现有法律的,有的只是钻了现有法律的漏洞,只能说是法律不及;二是官商勾结多是化公为私的行为,这里的“公”部分是既有的公共利益如土地等,部分是潜在的公共利益如未来的市场等,化公为私的过程要具有“不正当”的性质,包括法定和非法定的不正当。

   官商勾结的前提:官员的治理目标和商人的营利目标相互需要

   官商勾结现象的存在有两个相互联系又相互独立的前提:一是商人的营利目标需要通过官员的治理行为来实现,二是官员的治理目标需要通过商人的营利行为来实现。

   关于第一个前提,商人更容易体认到。尽管在商人的贱买贵卖活动中,似乎看不出官员治理行为的必经环节,但是商人买卖的东西,需要通过治理来定权;商人买卖的场所,需要通过治理来保护;商人买卖的资格,也需要通过治理来授予。因此,买卖天下的中国商人,很早就认识到治理天下的官员对于自己的重要性。被称为“商圣”的吕不韦不仅认识到官员在买卖活动中的价值,把在异国作人质的子楚视为“奇货可居”,而且把治理天下视为一件大买卖,把官员治理天下的行为变成商人经营天下的行为。这是官商勾结过程中商人一方的极致理想。

   关于第二个前提,中国的治理者也很早认识到其中的道理。《周书》有言:“农不出则乏其食,工不出则乏其事,商不出则三宝绝,虞不出则财匮少。”司马迁在《货殖列传》中引用这句话说明了商业活动对于治理的两层意义。其一是为了理想治理目标,那就是“仁义之道”。这不仅是因为“富者,人之情性,所不学而俱欲者也”,更是因为“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”。司马迁释之为“礼生於有而废於无”。其二是为了现实治理目标,那就是获取和稳固政权。司马迁讲述越王勾践运用计然之策的故事,说明治理者懂得商业原则对于富国强兵的重要性。勾践从计然那里知晓了“贵极反贱,贱极反贵”的价格原理,修之十年,遂成霸业。

   古代治理者虽然抑制商业发展,但对官商勾结多持容忍态度

   后世的治理者多明白商业活动对于治理的第二层意义,而淡忘了第一层意义。然而,即便就第二层意义而言,治理者也应该鼓励商业发展,为何中国古代治理者多有抑商行为呢?一是因为商业财富的政治能量可敌千军万马,民富如吕不韦者可以购买(窃取)国家,对于治理者是个巨大威胁。二是因为商业活动的流动性,给缺乏调控能力的古代治理者带来财政汲取、农业生产、人口管理、思想教化等方面的困难。

   在中国历代统治者抑商又不废商的政策刺激下,商人为获取和保护财富,提升社会地位,更倾向于采取结交官员的行为。而在长期“低薪养官”的政策刺激下,官员为了养家兴族,光耀门庭,需要采取其它方法积聚财富,商人也就反过来成为他们的依靠。因此,在国家所需要的粮食、衣物、日用品、军用品、建筑设施等生产、流通或建造过程中,总是不乏商人、官员上下其手,相互谋利之“勾结”现象的存在。

   在王朝治理体系的正式理念和制度中,官商勾结是被否定的,有时候惩罚措施非常严厉,朱元璋式的反腐败也取得了一定的成果,尤其是在乱世用重典的时期。但受王朝财政汲取能力的限制,王朝平常只好采取薄薪制度,这个制度无法有效激励官员为王朝治理服务,于是皇帝对官员从商人那里获取不当之利多采取“睁一只眼闭一只眼”的态度,甚至用一些容易进行官商勾结的职位(即“肥缺”)来奖赏有功之臣。这也是一种不成文的制度,是容忍、甚至鼓励官商勾结的非正式制度。

   晚清洋务运动既有合规的官商合作,又有不合规的官商勾结

   如果说过去在限制性条件下容纳商业活动是古代政治体系的一种维持性功能,那么到了晚清,受西方商业文明的冲击,在更大程度上容纳商业活动则是近代政治体系的一种发展性功能。这种发展性功能刺激了官员与商人在更广泛的范围内合作。洋务运动在“自强”、“求富”的口号下,发展了一些军事和民用工业。这一方面是为了巩固王朝政治体系的需要,另一方面则是希望借助政府力量,发展出在性质上跟过去不一样的经济生活。于是,在政府的鼓励和培育下,一批从事新式商业活动的商人如胡雪岩、盛宣怀等应运而生。由于他们所从事的工商业很多是政府直接督办的,所以他们在某种程度上比过去的商人更加依赖政府,需要跟管事的头头建立更加密切的关系,也就是要把“大腿”抱得更紧。左宗堂之于胡雪岩,李鸿章之于盛宣怀,就是你荣我荣,你辱我辱的关系。

   他们之间,既有合规的官商合作成份,又有不合规的官商勾结成份。以他们为代表的商人通过与政府的合作,在比较短的时间内,为中国创办了近代军事工业以及交通、银行、邮政、矿产、钢铁、纺织等基础和主干产业。没有官商合作,就无法在西方列强面前建立起一定规模的民族工业。而中国近代民族工业没有达到更高的水平,一个重要原因就是正式的官商合作力度还不够。然而,这不能掩盖假公济私的官商勾结成份。胡雪岩早年用五百两银子帮助王有龄捐了一个有实权的官位,后者便运用权力让胡雪岩在海运局做事,协助筹办解运漕粮。胡雪岩竟然可以在海运局借支二十万银两,开办阜康银号。看来,古今官商勾结的手法,一脉相承。

   从这里可以看出近代中国政经体制转型的症结,那就是在主流观念(包括官方和民间)中被视为“腐败”的非正式制度(官商之私人关系)承担了政治体系的新正式功能——近代经济发展。而旧政治体系在转型过程中没能将这种非正式制度中的合理成份剥离出来,在治理理念和制度中予以正式化。

   改革开放后,官员的治理行为高度依赖于商人的营利行为

   改革开放以来,在“发展就是硬道理”的口号下,为了把体现“发展”的GDP搞上去,官员的治理行为变得高度依赖于商人的营利行为。商人在国家治理中的地位达到前所未有的高度,成为地方各级官员争相“勾肩搭背”的对象。

   对于这种“勾肩搭背”的过程,我们要看到“主动权”的双向性。一方面,中国已经成为市场经济国家,成为世界市场经济体系的组成部分,无论是境内还是境外的商人,在中国的任何地方都拥有某种“投资主动权”。另一方面,中国地方的治理者,尤其是党政一把手,拥有某种“政策主动权”。这种政策主动权的大小,是由中央界定的,但由于转型期制度性和政策性模糊特征,地方政策主动权的弹性空间是比较大的,这还不包括对国家法律和中央政策阳奉阴违的情况。中央一方面鼓励地方官员放开胆子干,另一方面保留对地方治理行为的最后解释权。通过这种解释权,可以对那些“出了问题”的地方官员进行处理。地方官员的治理行为常常徘徊在“可能出问题”的边缘,胆子大的会往出问题的方向多走一两步,而这一两步对于商人来说则含金量十足。

   商人有什么办法让地方官员多走一两步呢?一种办法是为官员带来显著的发展政绩,另一种办法则是给官员带来足够的私人实惠。前者可以定义为官商合作,后者则可以定义为官商勾结。然而,同样一种行为,似乎既可以说成官商合作,也可以说成官商勾结。在官方话语体系中,“合作”用得多一些,在民间话语体系中,“勾结”用得多一些。这意味着,现在依然没有走出晚清官商关系的治理困境。“官商合作”中哪些属于不合规的勾结成份,“官商勾结”中哪些属于合规“合作”成份,在当前政经关系的治理理念和制度中,还没有得到有效说明。那种模糊的官商关系在现实中极容易偏私化地运作,结果把官商关系的正式化部分也拉到偏私的方向,从而加剧了这个领域的腐败程度。

   如果不在国家治理的宏观和微观层面把官商关系定义清楚,并通过正式的规则予以保障,“官商勾结”及其所引发的腐败问题就难以得到解决。许多人认为需要通过政治体制改革来解决这个问题,而且政治竞争和分权制衡是其中的核心内容。如果去除那些臆想的成份,我们难以找到这种改革与解决官商勾结问题的逻辑联结点。在中国这么一个超大规模的国家,如果政治改革带来某种失控的权力碎片化状态,那么官商勾结现象只会加剧,不会缓解。每块碎片内具体官员和商人的行为更需要也更容易走向“抱团”,只有这样,他们才能抗拒碎片内外的各种压力。也许需要换一种思路,不能幻想通过政治体制改革来解决官商勾结问题,而是要通过解决官商勾结问题来为政治体制改革铺平道路。

   美国“实用主义”改革道路和新加坡“淡马锡”官商体制

   这里我们有必要参考美国“实用主义”和“机制主义”的改革道路,走出那种不可能实现的绝对化思维。“零容忍”作为一种政治决心是值得称道的,但现实中需要针对具体问题,采取实用办法,建立长效机制,把官商勾结控制在某种边际状态。美国官商勾结的一种典型现象就是商人向政治候选人捐款,后者当选后以有利于捐款人的治理行为予以回报。美国为了治理这种现象,制定了选举法,规定了对联邦候选人和政党的捐款上限。这种立法行为没有对官商勾结“零容忍”,而是把它控制在政治体系运转可以容纳的范围之内。这种法律条款运行了四十年,在一定程度上遏制了商人操纵选举的行为。即使如此,商人仍然能够进行立法意图之外的官商勾结,譬如说他们可以成立超级政治行动委员会,无限额地接受捐款,无限额地为特定竞选人助选。2014年,美国联邦最高法院以侵犯公民言论自由权利为名,取消了捐款限额条款。也就是说,美国商人可以言论自由的名义进行官商勾结。

   新加坡“淡马锡”官商体制的治理经验是值得参考的另一个对象。新加坡1965年立国后,像中国洋务运动那样由官方主导兴办实业,经过近10年时间,办了很多国有企业(又称“国联”企业)。政府管不过来,便于1974年由财政部投资司负责组建一家专门经营和管理国联企业中国家资本的公司,也就是淡马锡公司。这么一个公司很容易成为官商勾结的平台,但新加坡通过严格的内外监督有效防止了这种现象。就外部监督而言,首先是官派董事制度,政府派人参加董事会,影响和监督公司重大决策;其次是财务报告和项目审批制度,财务上报前需要国际权威审计公司评审;第三是政府巡视制度,不定期派人到公司或子公司调查了解;第四是反腐倡廉制度,由总统直接负责的反贪局对国家公务员的公务活动进行监督,并鼓励新闻媒体对腐败行为进行曝光。其内部监督主要通过总公司董事会和监督会进行,控制子公司的人事任免、重大决策和经营活动。

   将美国与新加坡经验融合到中国治理官商勾结过程中

   在治理官商勾结的问题上,当今的中国似乎有意识地将美国这种大国治理经验与新加坡这种小国治理经验结合起来,融合到中国既有的治理体系和过程当中去。

   首先是通过深化经济体制改革,明确政府对市场经济中哪些事情该管,哪些事情不该管。这种“明确”不只是理论推导出来的,而更多地是经验总结出来的,并且是因时因地而不同的,也就是说,在市场经济发展程度不同的阶段和地区,政府所需要做的事情是不一样的。不过,即使政府不能一刀切,也要让官员和商人比以往更加清楚官商关系中的行为界线,如果越界就意味着严重的后果。

   其次是通过政党自律运动,在“立党为公”的宗旨下,校准党员的奋斗理念和行为方式。在党纪方面,出台一些更加严格的规定,让类似“勾肩搭背”的风气得到有效的扭转,形成党员行为新范式。从目前的努力来看,党的领导层希望打造一个具有全新风貌的政党,让全体党员有一种独特的身份意识,自觉地与商人和其他公民区别开来,并合乎规范地为他们服务。这也许是党员新自豪感的来源,是党内廉洁文化的基础。

   第三是通过推进依法治国,把经济体制改革中所明确的官商行为界线法律化,并学习新加坡,将反贪机构的地位提高,加强司法系统的独立性。也许更重要的是,加强司法系统的队伍建设,让这个队伍像党员那样,有一种独特的身份意识,有一种群体的自觉。他们是共和国的眼睛,盯着包括官商关系在内的各个领域的违法犯罪行为,独立地做出判断,进行预防、调查、起诉和审判。

  

   (作者为武汉大学中国民主政治研究中心主任、教授)

   【参考文献】

   ①《周书》,中华书局,1971年11月版。

   ②《史记》,岳麓书社,2012年10月版。

  

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