田飞龙:政改方案助推香港民主“普选之窗”

选择字号:   本文共阅读 465 次 更新时间:2015-04-27 16:25:26

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田飞龙 (进入专栏)  

   特区政府近日公布了2017特首普选政改方案,迈出艰难而重大的“政改第三步”。自2013年12月特区政府开始第一轮政改咨询以来,香港社会经历了有史以来最为严重的管治危机,即具有公民抗命特征的占中运动。这一运动在一定程度上冲击了香港既有的法治秩序和温和理性的城市性格,诱导了香港社会运动的更激烈取向。年初发生的反水货客示威以及近期发生的“港独”组织化现象,一再提示香港政改的步履维艰。尽管面临重重压力,特区政府并未消极怠惰,而是负重工作,按照既定议程推进政改,如今已到达第三步,进入立法会“闯关时刻”。

   然而,作为严格的政改事项,无论依其决策属性还是基本法规定,特区政府均无权最终决定,而必须获得立法会三分之二多数支持以及中央批准。最困难的环节正是在于第三步的立法会“闯关”。由于遭遇8·31决定及占中失败带来的连番政治挫折,反对派以“捆绑否决”的姿态情绪化地对待这一严肃的香港民主议题,目前仍未看出明显的松绑迹象。在中央严守底线和香港主流民意持续走强支持“袋住先”的强大压力下,这一攻守同盟出现了某种分化与立场反转的微妙迹象,但前景尚不明朗。特区政府在提出政改方案后已穷尽推进政改的宪制性责任,如今的政改聚焦点已汇集到立法会尤其是反对派议员身上,他们中的整体或部分是否能够尊重主流民意和香港民主长期利益而反转立场,从善如流,从长计议,严格考验着他们的政治智慧与责任伦理。是民主救星还是民主公敌,端视其具体投票取向与反转勇气,亦可作为测试其“泛民主派”之名实相符与否的试金石。

  

   人大框架下的民主方案

  

   严格来讲,香港政改绝非香港本地事务,而是基本法下中央主导与香港协作以共同完成的合作性议题。通过2004年全国人大常委会的解释及其后数次决定中的具体运用,“政改五部曲”程序建构起了中央对香港政改的主导权及香港政改推进的宪制性框架。2017年特首普选议题就来自于这一宪制性框架的具体适用。就本次政改而言,全国人大常委会的8·31决定构成了最直接的宪制性基础,特区政府与反对派均无任何宪制性权力超出这一框架实行政改。

   纵观特区政府提出的政改方案,基本特点为:第一,严格符合8·31决定框架,以此作为政改的合法性基础;第二,对提名程序加以民主化设计,将委员推荐参选人的门槛降低至1/10,而上限为1/5,从而容纳超过3名的参选人入闸,反对派以其政治实力一定可以入闸;第三,在委员会机构提名环节实行对参选人的逐一提名表决机制,使得每一合格参选人均具有平等机会出闸;第四,提名程序有利于温和泛民派或温和建制派出闸,而极端保守派或极端激进派均无缘出闸,客观上有利于提名产生更具民意基础和温和理性的特首候选人,防止香港普选带来极左或极右的政治风险;第五,普选投票制度设计采取简便易行的一轮简单多数制,不严格要求过半数,在降低首次普选不确定性的同时亦有利于选民以最低成本和最明白意图完成投票。

   这是一个在法定限制条件下的最大民主化方案,尽管不合乎反对派的“国际标准”和想象的民主普适方案,却是合乎基本法且中央可接受的方案。香港政改不是独立政治体的政改,符合一国两制与基本法尤其是全国人大常委会的政改决定是最低限度的合法性前提。对这一前提的政治性突破,所造成的就不是简单的香港政改停滞后果,而是央港关系的互信冰点。这一冰点在占中运动与后占中捆绑联署的刺激下已接近形成,如不能寻求适当的缓解策略,恐造成对双方政治耐性的冻结,导致一方更严控制,另一方则更激进对抗,香港民主与民众福祉成为最大受害者。

  

   方案有利于温和派治港

  

   目前的政改方案是8·31决定框架下的实施性方案,自然沿袭并保障了中央对香港政改的国家利益关切,即香港政改应与“主权、安全与发展利益”相协调,最低限度不能出现与中央对抗的人当选。由于香港并非独立政治体,这一来自国家利益层面的政治关切具有充分的合理性与正当性,是香港政改与民主发展必须要首先顾及的限定性因素。反对派的政治失误在于,将香港政改误解成“准独立政治体”的事务,误解成可直接适用“国际标准”的超主权、超具体法治的事务,而对香港民主本身应承受的“主权、安全与发展利益”这样的国家利益负担缺乏经验性感受和伦理性体认。而中央基于其“一国”前提和国家利益立场,自然只能够在国家利益尤其是国家安全允许的范围内支持香港政改与民主化。8·31决定来自于中央主权性的立法裁量,当时确实存在相对宽松温和的方案可供选择,但最终从严控制,显示出中央对香港政改与国家利益相平衡前景的某种深切忧虑。而占中运动及后占中升级对抗,显示出反对派继续施压加码,拒绝和解,拒绝反转立场来积极理解和体认中央的国家利益关切。

   尽管如此,香港政改并非没有生机,而政改方案亦总体上有利于温和派治港。与国家利益关切相关的一个原则是“爱国爱港”,这在香港反对派看来是政治筛选性标准,但实际上不过是中央既往的统战概念在香港政改事务上的运用而已。这里存在双方互不信任及政治语言和文化互不兼容的特殊背景。事实上,中央不太可能仅仅依据这一抽象政治标准而否决候选人资格,只是将这一原则作为国家利益关切的一个检验性指标,而温和派人士,无论是建制派还是泛民主派,均有望通过这一测试。

   如果政改方案获得通过,实际上温和派将两相驱逐所在阵营的极端派而逐渐取得话语权和主导性。根据现有方案设计,建制派入闸和出闸的几率均较大,但也不是百分之百可保证,其中存在着与内部参选人的激烈角逐以及面临着来自外部泛民参选人的严格挑战。为了凝聚最大基础的选民支持和提委会提名,参选人无论来自建制还是泛民,一定会注意设计温和理性而包容的政纲并竭力团结和拉拢对立阵营的某种支持或争取不互相敌对,因为参选人最终当选后也一定需要内外竞争对手的管治合作。政改方案承诺了对参选人的逐一提名表决机制,亦开放了一定的辩论与公开程序以增强参选人之间的竞争性。这些制度设计保证参选人有较大机会直接面对全体选民和全体提委会委员,从而保证温和理性派相对于极端派的比较优势。

   而陷入不合作困局的香港管治正需要这样的深孚众望的温和理性的领导人出现。在从参选人到候选人的实质竞争阶段,温和泛民派的胜出几率必然相对超过2012年之前的选委会体制。而即便建制派全部或大部占据了正式候选人(两到三名)的名额,为了应对第二阶段的全体选民投票,最终胜选者的政纲与立场也必然最靠近香港政治生态的中间线。当然,这一竞选程序亦不可能完全排除靠近中间线的温和泛民派人士闯关当选,而中央严格防范的并非这类人士,而只是反对派中的极端激进派。

  

  

   普选前景取决于反对派少数

  

   事实上,在中央政府严守原则底线、特区政府恪尽宪制责任推进政改及香港主流民意持续走强支持“袋住先”的政改闯关态势下,反对派议员面临着前所未有的政治压力。作为理性的政治人,他们内心非常清楚率性否决的种种后果,但碍于政治情感与相互捆绑的抽象道义责任,不敢轻易反转立场。一意孤行否决的结果是香港本身无法承受的,一则2017特首普选落空,2020立法会无限期搁置,政改完全失败,香港民主化整体停滞,二则“后否决”时期香港管治更加难以为继,激进运动将全面压抑香港法治精神和温和理性气质,扫荡香港百余年来的现代性成果与国际大都市核心价值,使其陷入“过度政治化陷阱”而滑向二线城市边缘。时至当下,香港主流民意一定看清了这一后果,因而不可能支持反对派捆绑否决,也一定会在反对派否决后将政改失败责任归结于他们并以后续选票行为加以问责。这里涉及对香港政改失败责任的不同问责方案。反对派想象着民意同情其僵化立场并迁怒于中央的保守决定,但近期各种民调显示主流民意的理解日益偏离了反对派的这一政治想象从而陷反对派于政治被动和危机境地。按照政治常理,反对派应积极寻求远离广场激情效应长期捆绑,回归理性和责任,才能稳住民意基本盘和政治利益。

   当然,香港普选尽管有着很大的失败前景,但并非毫无转机。政改转机的首要因素来自于持续走强的支持“袋住先”的主流民意。对香港反对派而言,中央与特区政府以及建制派均不足信任甚至不足合作,但却不敢严重迁怒于民意,因为他们的根本政治利益直接来自于选民的选票。当党派利益或个人利益与民意直接冲突时,在开放的民主社会,忤逆民意一定是不明智并将遭受选民之政治惩罚的。不过,民意只是一种超越具体党派分际与体制归类的社会力量,尚不足以直接决定政改前景,即便在民主社会亦不排除党派或议员为一己之私而损害民意和公共利益,只要其最终获得的变相利益补偿足够大。香港是一个高度复杂化的国际城市,反对派议员的政治背景与利益来源可能存在多重复杂性,我们应充分估计这一变量。

   因此,期待反对派整体反转立场将是极其困难的,即便主流民意持续施压。问题的关键还在于少数温和反对派议员的政治智慧与勇气。这是目前唯一可能的转机性因素。这不仅因为政改方案闯关并不需要反对派多数支持,而只需要合格的少数议员反转立场,更是因为反转立场的反对派议员将被视为香港民主救星及温和反对派的当然代表,在未来竞逐特首的实际选举竞争中将具有同时超越泛民激进派和一般建制派的民意基础和竞争优势。

   民主是多数决,但民主在关键时刻取决于少数人的立场调整亦不少见。从目前态势来看,这一少数人反转立场的几率是存在的,比如民主党内部就有显著的温和理性力量的声音与努力,公民党内部甚至社民连亦不可能铁板一块。政改闯关投票不仅仅是在决定香港的普选前途,也是一次泛民阵营内部的政治大分化和力量重组。当然,尽管建制派在政改闯关阶段的投票不会显示出内部分歧,但联系到后续的特首竞争与选民实际压力,也一定会发生内部惨烈博弈、分化和力量重组。甚至不排除因政改方案导致的香港温和理性之政治精英向中间线的聚集而出现“第三势力”的可能性。这一政治生态演变既是政改方案下的常态化演变,更可逐步打破既往的“建制/泛民”二元对峙格局与恶性竞争下的共识难题,催生香港民主政治的“新常态”,一种远离极端、持守中道、合乎法治、凝聚共识的新管治格局。

  

  

   (原载香港《大公报》2015年4月27日,作者系北航高研院讲师,法学博士,著有《香港政改观察》)  

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