贾康:中国财政改革:政府层级、事权、支出与税收安排的思路

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贾康 (进入专栏)  

  

  中国在建立社会主义市场经济新体制的过程中,已通过1994年的财税配套改革搭建了一个“以分税制为基础的分级财政”框架。但由于种种制约条件,1994年体制的过渡色彩比较浓重,需要在深化改革中对之加以改进和完善。现实生活中近年基层财政运转困难的问题,与这种困难直接相联的事权重心下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等,都和体制问题有密切的关系。各方关注的中国省以下财政体制和地方财政的种种问题,归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题。如能把制度安排处理好,运行的问题将迎刃而解。

  深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须标本兼治、贯彻“治本为上”的指导方针,为中央和地方各级财政的可持续发展和规范运行,创造一个稳定、有效,兼具激励和自律机制的制度环境。在整体的市场经济体系正在确立的新时期,地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式了,而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。深化改革不是简单缓解财政收支矛盾,而是要为收支规模的正常化和收支平衡构造长期有效的条件。

  我们在研究中形成的基本认识是,深化我国财政体制改革的大思路,应考虑从1994年财税配套改革的基本制度成果出发,按照建立公共财政框架的方向,在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政,同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。本文简要讨论在这个思路之下的层级设置、事权划分、税收安排和支出管理等方面的要点。

  

  一、关于减少政府层级和财政层级

  

  考察一下实行市场经济的国家,尚找不出一个五级构架的政府,比较典型的情况是三级架构或准三级架构(如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国)。虽然目前我国现行的是五级政府,但是按这样的架构,各级政府如都要求有自己稳定的税基,都能按照分税分级的框架来形成财力分配,至少基层看不到出路,乡一级已全然不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进“乡财县管”的试验,取得经验,走出减少乡镇财政层级的一条路子,进而在条件成熟时修宪减少政府层级,把乡镇政府变成县级政府的派出机构。这样一来,乡级的人大(主席团)、政协(联络组)、政法委(书记)和其它“七站八所”等机构,都可以大大简化,把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来,做到系统化和合理化。虽然前些年我们曾做过建设乡财政的努力,但从实践情况看,乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性,乡财政一直很不完备。而且,发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按照经济区域而非按照行政区划在基层设所,财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构,已丧失了基本的配套环境。农村税费改革后,占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放,加之近年又停征了农业特产税,并将停征农业税,乡财政的内容就更“虚”了,确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后,进而还可以考虑在省以下实行市、县财政同级,即实行财政的“省管县”体制,把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构,近年地市合并后,已经实化了,很多地方搞了“地市合并”或“撤地设市”。但浙江等地,省和县之间的体制联系是很实的,而市是一种过渡的形式,浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架,即在财政体制上,市与县实际是“平级”地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级(市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级),就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下,实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题,就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看,自秦朝行郡县制两千余年以来,不论朝代如何兴替、政府体系如何变化,县级政府始终是最稳定的一个层级,另外省级亦是相当稳定的层级,中央之下有了这两级实的,挂上一级(乡镇)或两级(地、乡镇)派出机构,并合理规定派出机构的功能和编制,当可解决好既减少层次,又维护政府体系有效运转的任务。当然,实际的推行必须审时度势,允许试验和各地作因地制宜的探索,不强求一律。不少地方可以先行推动“乡镇合并”减少其数量的措施;发达地区的一些乡镇,可能不是变派出机构的问题,而是升为区级政府的问题(如在广东东莞);市县间“行政不同级”的情况下,可先行“财政同级”方案。总之,现在的改革已牵一发动全身,处处要求通盘考虑,前后衔接,循序渐进。我们要改变过渡色彩浓重的财政体制,必须周到地考虑政府体制全局的优化设计。

  

  二、关于一级事权

  

  “一级事权”就是要解决政府职能合理设置的问题。这是合理设计政府财权和安排政府支出的大前提,因为财权要与事权有所呼应,支出则是履行政府职能、贯彻事权的手段。这里首先要解决的问题是如何合理界定我国中央、地方政府职能。从总体上说,地方政府的基本职能就是提供地方公共品,在市场经济条件下,特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下,我国的各级地方政府确实应该把职能收缩到提供地方公共产品上来。中央一级和省以下各级政府事权应如何划分,难点在于投资权的问题。其它的事权相对好办,比如气象预报工作部门,既向全国提供了服务,又向地方提供了服务,中央和地方在气象预报系统上,形成配合关系,财力分配如何处理,技术上相对容易。我国几十年最扯不清的事权,就是企业投资权,特别是在兴办一般竞争性投资项目方面。在1994年的体制里,这方面是“知难而退”的,文件里的措辞实际上是说各级政府都可以举办投资项目,没有明确一般竞争性领域政府怎样退出。我们认为,从方向上说,地方政府应该退出一般竞争性领域,使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上,有别于经营性的投资;而中央对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目,虽项目自身有一定竞争性也要参与(如“京九”、“三峡”、宝钢这样的大项目)。当然应该是有限参与,中央政府不宜简单沿用传统体制下把资金百分之百地拨过去的方式,而是采取控股、参股以及其它的经济手段,牵头或积极推动、引导社会资金把项目做起来。这样我国几十年政府间事权上的纠葛,可以得到理清,在政府职责按照市场经济客观规律的要求、结合中国的国情得到理清以后,公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。在合理界定政府职能框架分工的基础之上,进而可逐步形成详细的事权明细单,并分清哪些事权由哪级政府独立承担,哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担。

  

  三、关于一级财权和一级税基

  

  “一级财权”最根本的问题,是分税制里的税基问题,即税收安排、税种切分问题。原则上,各级政府都应该有自己大宗、稳定、与事权相呼应的税源。一般看来,那些与保证中央集中财力和维护全国统一市场正常高效运行、实现全局性经济调节关系密切的税种,应划为中央税;那些有利于发挥地方信息优势和征管优势、宜于由地方调节掌握的更切合基层职能、更具多样性的税种,应划为地方税。

  粗线条地说,中央政府应掌握的税种除关税外,在前景上不应排除对个人所得税的专享,或将个人所得税逐步调整为主要归中央掌握其收入的税种,配套条件之一是社会保障“统筹”的级次要提升为全社会,即实现全国统筹并取消户籍制度,使最关键的生产要素—劳动力(人力资本)可以无壁垒、无社保顾虑地在全国统一市场自由流动,而个人所得税也成为一种中央政府掌握的宏观反周期景气调节的“稳定器”。现在省以下政府的大宗收入是营业税,而从前景来看,应该发展不动产税,逐步形成省级以营业税为财源支柱、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种,是非常稳定的税源,“跑得了和尚跑不了庙”,只要地方政府一心一意优化投资环境,自己地界上的不动产就会不断升值,每隔若干年重新评估一次税基,地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大,地方政府职能的重点和它财源的培养,便非常吻合了,正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现今在我国税收盘子中间,不动产税还是一个很小的部分,不超过税收总量的5%(有些都市地区如青岛已大大高于这一水平,且增速甚高),对于外资企业征收统一的房地产税,对于内资企业是房、地分开的,而且没有充分考虑地段的因素,没有几年重新评估一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴,应逐渐把现行有关不动产的税,费调整为统一规范的房地产税来征收,同时考虑不同地段的因素并几年重新评估一次税基。这样,不动产税就会逐渐随着市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产,坐落于繁华闹市区或坐落于边远的郊区,在税基的体现上可以相差几倍、十几倍,甚至几十倍、上百倍。在市场经济条件下,地方政府应该看重的是优化投资环境,使辖区的繁荣程度提升,房地产不断升值,同时便扩大自己的税源,从而形成稳定的大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该探讨的一个非常重要的方面。

  至于中央、地方的共享税,在中国可以预见的历史时期内,恐难以取消,比如增值税,似乎只好较长期地处理为中央地方共享税。但近些年实际上越搞越多的“共享”,总体上说属于过渡中不得已的安排,从长期看,应当创造条件尽可能使这些“共享”分解、溶合到国税和地方税之中去,以尽可能减少“讨价还价”因素,巩固分税制,形成稳定、长效的制度安排。

  一级财权的另一个题中应有之义,就是地方政府从长远发展来看,势必应该具有必要的税种选择权、税基和税率调整权,甚至一定条件下的设税权。1994年体制里,只开了一个小口子,有两个税种即筵席税和屠宰税,允许地方政府选择是否开征。在2000年以后,农村税费改革的方案里,屠宰税已被取消,筵席税在绝大多数地区也没有开征。这种地方政府很小的选税权,显然还不能适应今后分税分级体制的要求,所以在进一步深化财税体制改革的过程中,怎样扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权、一定条件下的设税权,在中央必要约束条件下通过地方的人大审议程序和立法形式来建立地方自己的税种,这也是一个值得研究的问题。

  此外,地方非税收入的合理化、规范化是一个重要的配套事项。作为正税的必要补充与辅助形式,规费、地方公共品使用者付费和为地方公共事务所需的一次性集资,都应当规范地针对不同事项各归其位,在公共财政制度中通过公共选择程序来做具体的取舍、决策和监督。

  

  四、关于一级预算和支出管理

    

  “一级预算”,应成为适应社会主义市场经济“间接调控为主”要求的规范化的政府收支管理形式,地方各级预算应符合公共财政框架的基本原则,体现其涵盖与反映政府资金的完整性、透明度和规范管理的制度安排,成为具有公开性、事前通过规范程序确定、以制度来保证其严格执行、并接受全程监督的政府收支计划。应当坚决推进统一预算的进程和发展现代意义的全套预算管理制度。

  必须认识到:地方各级财政预算的统一,是政府行为规范化的前提条件。1997年之后,我国对预算外资金的调整和管理逐步强化,成效显著,在基本实现预算内、预算外、“制度外”三块资金“三而二”后,预算内、外资金如何归并为“二而一”,也正在向水到渠成的状态靠近。今后,通过深化财政体制改革和预算管理改革,应把全部政府收入统统纳入预算管理,以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模,按照政府事权要求和合理规范编制、审定支出计划,并全程监督预算运行。现在我国已经加入世贸组织,对不合理的行政审批和管制手段将加快取消,乘此东风,理应在部门预算形式下着力寻求进一步把收费和基金规范地纳入预算内,借助于单一账户体系、“金财工程”、“金税工程”的现代化信息处理技术和政府资源管理系统,象管税一样管理起来,并大力推进支出管理的改革,加强绩效考评和多重监督。

  如果公共财政框架下的预算支出管理初具形态了,即可考虑在加强科学化信息监控的同时,对地方逐步适度下放支出标准确定上的决策权,使人员工资和公务费标准等在各地有“因地制宜”的必要弹性。支出决策和支出经费使用中大量非规范的“潜规则”,应当向公共管理“善治”状态的“阳光规则”靠拢和归位。

  

  来源:《改革》2005年第2期

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