金自宁:风险决定的理性探求

——PX事件的启示
选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2015-04-17 09:39:43

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金自宁  
有些PX事件爆发的直接诱因就是居民对征地安置补偿方案的不满。[43]政府决策若不将此种重大的实际利害关系考虑在内并做出合理安排,简直类似于经过雷区却不排查会不定时爆炸的地雷。有实证研究表明,社区利益补偿方案能显著减少公众对风险设施建设的反对。[44]在此,有必要指出,社区利益补偿并不限于针对“特别牺牲”[45]的公平补偿,也包括将项目收益用于社区的公共服务和基础设施建设等。在抵制PX的网上言论中,我们可以发现一些对于未能分享经济发展成果的抱怨,如“发展PX项目就算无害,对老百姓也无好处”。如果地方政府能以公开透明的方式确保将发展PX项目所增加的财政收入用于当地市政道路建设或城市环境改善等公共物品的提供,应可有效减少对PX项目的抵制。

   第三,地方政府在做出决策时信息公开不充分、未保障受影响者应享有的参与权。行政法上的正当程序原则要求行政主体在作出不利决定之前应当听取利害关系人的意见。[46]依据我国《环境影响评价法》等相关规定,征求“有关单位、专家和公众意见”也是建设项目环境影响评价的必经程序。[47]抵制PX的公众无疑是PX项目相关决定的利害关系者,但是从厦门、大连到宁波和茂名,公众都并非因地方政府通过正式渠道公布相关信息而广泛得知PX项目的;而且,当获得初步信息的民众向政府相关部门了解情况、索要环评报告等文件时,还往往被拒之门外。这不仅在很大程度上导致了公众所获知信息在完整性和可靠性上存在瑕疵,而且也极大地损害了公众对政府后来发布的相关信息——包括作为政府决定合理性根据的各类专家意见——的采信。至于地方政府在市民作为利害关系人发出自己呼声时所采取的封锁信息压制公开讨论等不恰当措施,[48]更强化了市民对PX项目的“合理”疑虑。

   综上,可以说,若能应用情境理性概念,深入了解PX项目事件本来面目,认真对待当事人与社会场景紧密相关的认知和感受,就会发现民众的“抵制”PX项目的选择,并非“不理性”。完全可以想象,那些PX事件爆发后才涌现出来的各类言论以及其中包含的不同观点,如果能在各地政府做出PX项目上马决定之前即有机会得到充分表达并获得适当考虑,将有助于行政决定立足于更全面的考虑和更充分的理据。

   (三)制度意涵

   情境理性概念有助于我们清晰地认识到,不分青红皂白地给外行公众贴上“不理性”标签并将公众排除出风险决定过程是一种危险倾向,因为那将牺牲公众参与所能贡献的智慧。也正是在这个意义上,情境理性概念可以充实和丰富作为行政法治原则要求之一的行政合理性。这就是情境理性对于行政法制度的意涵。换句话说,如果我们接受了情境理性概念,就可以明确,行政合理性原则所要求的行政决定“应当合乎理性”,指的不仅仅是行政决定要体现(专家的)科学理性,还包括了行政决定要体现(民众的)情境理性。

   澄清了抵制PX的民众并非不理性,则政府面临的问题其实不再是:要么坚持将决定立基于“符合理性”的专家意见而冒着激化社会矛盾的风险,要么将牺牲决定的合理性而听从所谓“盲目”的民意。问题已经转变为:听从具有科学合理性的专家意见还是听从具有情境合理性的民众?这里无疑仍然需要复杂的权衡和判断,但是,至少排除了一种可能的错误:即仅仅因为民众意愿看上去与专家所指方向不一致,就简单地给民众贴上“不理性的”标签并将之排除在行政决定所应考虑的理据之外。

   强调外行民众可能具有专家未必拥有的情境理性,并不意味着认定外行民众“永远正确”不会犯错。在专业分工高度发达的现代社会,外行民众不可能充分理解每种专业知识;在外行无法理解的科技广泛应用而形成的风险社会中,民众的“盲目恐慌”也的确有可能大面积蔓延(如2011年福岛核事故之后的抢盐风波);而在权利主张表达常规渠道不畅时,“拒绝成为他人决定的受害者”的愤慨[49]也极有可能激化为情绪化甚至失控反应;这些都是无法否认的现实。但是,正如科学有可能被滥用并不能让我们拒绝合理地运用科学理性一样,公众有可能恐慌并不能成为风险决定拒绝公众参与并从中吸纳合理性的正当理由。

   需要注意的是,情境理性不同于抽象理性的特征,在于它不能脱离具体的社会政治经济文化情境来得到界定,也并不存在客观的、一般地判断情境合理性的实质标准。在实践中,它只能通过各利益相关方的观点来呈现。因此,就行政法制度而言,仅仅从结果要求行政决定实质内容“适当考虑”所有受影响者的利益和价值是不够的,还应当提供条件使得情境理性得以显现,即应当提供必要的机会和条件创造出使所有受影响者均能参与且表达自己观点的公共空间。具体到风险决策领域,这就要求,在科学家主导的风险评估和行政官员负责的风险管理这两种传统制度之外,还应构建以公众参与为核心的风险交流制度,[50]使之成为风险防范制度必不可少的组成部分。

  

   五、基于知识论的补充说明:风险决定者的责任

   就思想源流而言,接受以科学家为代表的各类专家所提供的专业知识作为行政决定的理据,与对科学理性的信赖有关;[51]而有关科学理性限度,韦伯早已经强调过,经验科学关乎事实,而人的行动关乎价值,事实与价值之间的鸿沟决定了“经验科学无法向任何人说明他应该做什么,而只能说明他能够做什么”;“因果分析绝不提供价值判断,而价值判断决不是因果解释”。如果将二者混同,会导致“打着科学和客观的幌子推行自己的主观意见”。[52]换句话说,真正的科学从来不可能下命令要求我们去做什么或不要去做什么,而只能告诉我们“如果我们做什么会有什么后果”或者告诉我们“什么可行什么不可行”。至于到底要不要去做某事,取决于人的价值和意愿;最终是不是真的去做某事,则取决于人的意志和行动。

   研究科学史的波普尔则进一步指出,从有限事例推广到无限定律、从过去推广到未来的归纳法在逻辑上不能成立、在经验上也不可靠,而人们原以为在归纳法基础上发展起来的科学知识其实是一个“猜想和反驳”的过程。在这个意义上,人类迄今为止所有的科学知识其实都是可用经验验证的大胆“猜测”,这样的知识永远都在等待被经验所“反驳”,也即证伪;它们的可靠性,仅仅是在被证伪之前暂时推定为可靠。换句话说,人类所有既有知识都是“可错的”,而人类对所掌握知识的运用,其实质都是“试错”而已。[53]

   如果我们接受人类所能掌握的全部既有知识都是“可错的”,而对既有知识的所有运用都是“试错”;那么,决定做出者选择信赖专家所提供的专业知识或者“服从科学”,本身就是一种有风险的决定——永远有犯错的风险。而这个风险,就应当也只能由决定作出者来承担(专家在此的社会责任,体现于申明此种可错风险而不是假冒百分百真理在握者)。

   应用到PX事件,即意味着决定做出者和参与提供专业知识的专家两种不同角色可以也应当区分开来:即使专家或科学告诉人们PX有剧毒,人们仍然可以决定上马该项目,哪怕结果将如专家所言是中毒而亡,专家或科学事实上并不能也无权阻止有权决定者做出这样的决定;同样,如果人们因为专家或科学宣称PX可能有毒而最终决定不上马该项目,也是有权作出决定者而并非参与提供专业知识的专家做出了这个决定。

   当然,这并不意味专家及其提供的专业知识不重要或不相关,只是意味着决定作出者应当对决定的合法性和合理性承担起责任,而不能“藏匿于科学之后”,[54]将做出决定这一不可避免包含利益权衡和价值判断的过程装扮成单纯的“科学”,从而将与作出决定相伴随的责任推卸给“科学”或提供专业知识的专家。归根结底,在风险决定的理性寻求中将专家提供专业知识中包含的科学理性和外行大众参与中所体现出来的情境理性(或贝克所谓的社会理性)相结合,最终是决定作出者的责任。

   PX系列事件是一个很好的例证,表明了行政机关将风险决定的合理性仅仅立足于对风险的科学评估和效益分析时,会遭遇何种困难。事实上,行政决策中的效益分析最好的情况下也只是一种功利主义(或者说后果论)的进路,其忽略的因素可由规范取向的研究揭示,在具体应用也需要规范取向方法的补正;而行政决策中的科学评估,在最好的情况下也只关乎事实如何,并不能取代我们对“应当如何”的判断和“要如何做”的决定。

   风险社会不同于以前的特征源自“将未来引入现在”,[55]也就是说,人类试图立足于现在考虑未来,并基于现在对未来的考虑而在当下采取旨在影响未来的行动。因为相对于人有限的认知能力而言,未来始终是不可预测的;所以,将未来引入现在的必然结果就是:这个世界上不再存在什么绝对的安全。相形之下,政府有限的风险防范能力显得捉襟见肘。在这样的背景下,创造制度空间发挥政府以外主体的作用,从单一的政府风险规制转向多主体共同参与的风险治理,看起来是一条颇有吸引力的途径。而本文对我国系列PX事件的观察和分析表明,为了适应此种转向,更具包容性的行政法制度有必要在理解风险规制事业的复杂性的基础上,重新定位外行公众与专家在风险决定过程中的适当角色,这就需要明确二者分别能为风险决定合理性作出何种贡献以及风险决定者在寻求理性时应当兼顾二者的责任。

  

   【注释】

   [1]参见何小勇:《风险社会视域下科技理性批判》,《科学技术与辩证法》2008年第1期,第9-12页。

   [2]参见郑雅方:《行政裁量基准创制模式研究》,《当代法学》2014年第2期,第20-27页。

   [3]例如,十届人大二次会议上的《政府工作报告》指出:“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性……”类似地,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第11条规定建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。

   [4][德]乌尔里希.贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2003年,第61页。

   [5]Cass R.Sunstein,Law of Fear,Cambridge University Press,2005.

   [6]《厦门人反PX之战:环保旗帜下的民意胜利》,http://news.sohu.com/20071225/n254281299.shtml,2014年6月1日访问。

   [7]田飞龙:《公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳》,载王锡锌主编:《公众参与和中国新公共运动的兴起》,中国法制出版社2008年。

   [8]《院士称PX遭非理性抵制反对者背后有专业组织》,http://tech.gmw.cn/2014-04/11/content_10967695.htm,2014年6月1日访问。

   [9]《篡改PX词条是盲目而无底线的博弈》,http://opinion.cntv.cn/2014/04/07/ARTI1396872720200882.shtml,2014年6月1日访问。

   [10]《PX:真的有那么可怕?专家称:民众盲目恐慌》,http://finance.youth.cn/finance_gdxw/201306/t201306153369652.htm,2014年6月1日访问。

   [11]范正伟:《靠什么破解“一闹就停”难题》,http://www.gznet.com/news/ind/201405/t20140522_1645607.html,2014年6月1日访问。

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文章来源:《当代法学》2014年第6期

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