赵俊臣:关于试点宅基地改革的几个争议问题

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2015-04-16 15:40:32

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

   2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,全国人大常委会2月25日审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定(草案)》,拟授权国务院在33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这标志着包括宅基地改革在内的农村“三块地”改革试点终于进入实质性阶段。

   目前,中央印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》尚未公布,仅有媒体的零星披漏。据媒体报道,国土资源部部长姜大明透漏,宅基地定位在福利保障的性质,实行依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的办法。具体精神是:针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况,探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度,发挥村民自治组织的民主管理作用。

   当前,人们对宅基地改革的认识还存在一些争议。为顺利推进宅基地改革,需要就这些争议展开讨论。

   一、宅基地的取得怎样做到公平?

   宅基地实行依法公平取得制度。这里的依法公平取得,暗含着只要是农民,每一户都可以在自己所在的村集体依法公平取得一份宅基地的意思。但是,由于各地域及各农户情况不同,在试点时有可能碰到新的情况。

   一种情况是因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况,这主要是农村里的强势人群,例如村干部、先富裕人群等。相比于没有多占用宅基地和一户多宅的家庭,显然是不公平,而让他们退出来也不现实,就应该探索实行有偿使用的办法。

   另一种情况是80后90后年轻一代怎样获得宅基地?80后90后年轻一代逐步进入婚嫁,按照中国传统习俗,子女结婚后将另立门户,一般是结婚前就要盖房起屋,随之有个申请宅基地问题。过去宅基地严禁流转,其中的价值很难显现,现在允许流转,而且是有偿转让,价值将立即显现,而且随着流转频率加快,价格将逐步走高,这是连农村老太太都明白的道理。在这样情况下,那些原本跟着打工父母在城市出生并长大、并没有获得城市户口、已经适应了城市生活、主观上并不愿跟着父母回农村的80后90后年轻一代,也要申请老家的宅基地了。这也就是说,宅基地改革后可能出现一个以80后90后年轻一代为主体的申请宅基地的小高潮。

   学界争议较大的是新增人口是否可以分配宅基地。现行《土地管理法》是以福利性分配作为获取宅基地的唯一手段,其依据是人民公社时期确立的“成员权”,就是只有集体经济组织的成员才可以免费获取宅基地,原则是“一户一宅、无偿分配、长期使用”。但从1993年中央提倡“增人不增地、减人不减地”的政策以来,尽管集体经济组织按照人口增减调整土地的现象仍然很多,但在这些政策执行较好的区域,宅基地指标多年来已经停止发放了,新生人口不能分到宅基地,只能购买其它人的宅基地。这就“逼”出一个宅基地流转市场来,否则,按照人人有份的福利主义做法,宅基地流转只能私下进行。

   试点方案规定宅基地依法公平取得和自愿有偿退出,一方面,为新生人口依法公平取得提供了依据,另一方面也为过去的宅基地流转市场提供了合法依据。

   二、宅基地供应需要多种方式

   我国农村宅基地一般都是单家独院,这适应了农户是独立的家庭生产单位的实际。农户要饲养鸡鸭牛羊,要存放农业生产工具等等,没有庭院是不行的。因而单家独院的宅基地就越建越大,占用了不少良田好土。这一状况具有不可持续性,不能再继续下去了。

   近几年来,一些地方兴起一股撤乡并村风潮,违背农户意愿,驱赶农户放弃原驻地房屋和宅基地,进入他们让开发商开发的钢筋水泥楼房,俗称“上楼”运动。这一运动的初衷是农户集中居住,省下的宅基地可以复垦成良田,可以实现规模经营。而实际上,农户搬走后,宅基地多数没有复垦成良田,而是由开发商开发成商品住宅了。再说农户“上楼”后给生活生产都带来诸多不方便,怨声不断,造成新的社会不稳。

   社会主义新农村中的村落到底是什么模样?各地已经创造出不少经验,总的看法是,既不能再搞单家独院,也不能盲目推广集中“上楼”,要经当地农户充分讨论来决定。只要当地农户经过充分讨论,决策层希望见到的不同区域户有所居的多种实现形式也就随之实现了。

   三、宅基地自愿有偿转让给谁?

   宅基地退出试点中坚持自愿有偿转让原则,顺应了市场经济的一般原则,符合改革的大方向。问题是,有偿转让给谁?学界有种意见是可以转让给城市居民,这样可以为农村居民增加一大笔财产性收入。有的城市居民也很愿意到农村购买一套住房,节假日全家到农村度假休闲。决策层考虑到如果允许城市居民到农村购买第二套住房,一方面国家资源难以承担,另一方面比照城市保障房也不允许自由买卖的实际,否决了农民宅基地和住房转让给外村特别是城市居民的意见。

   宅基地退出试点方案规定只能转让给本村社农户,这在一个村社中将可以优先满足那些没有宅基地、或者80后90后结婚需要盖房的年轻人之需要。

   现实中的问题在于,一些地方宅基地和住房早已经出现转让给外村特别是城市居民的案例,地方实践已经走在了理论和政策的前面,试点方案远远落后于现实。据邵挺实地调研结果看,浙江、江苏、安徽等地区多年前就实施了宅基地跨村流转的做法,当然由于这些做法跟土地管理法律冲突,这些地区都没有出台明确的地方法规,比如安徽省直到2013年才在文件中正式提出“建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地”。朱明芬和邓容2013年基于全国六省(市)农户1010份问卷调查的结果表明,农民房屋购买对象中,本村村民占48.3%,非本村村民(包括外村村民、城里人、法人企业)占51.7%,其中43.1%卖给了城里人、6.9%卖给了法人企业。宅基地的这种跨村流转的规模和范围,都远远超出法律允许的内容,使原本只有福利性的宅基地和农民住房具有了更强的商品属性。而且,这种流转尚未发现有的学者担心的负面影响。

   从长远来看,只具有福利性质的宅基地也是应该赋予商品属性,形成一个特殊的具有中国特色的流转市场。试点方案中规定的有偿转让,至少赋予了宅基地半商品属性,也是对过去纯福利性质的否定。因此,有必要试验在一个乡镇范围内的转让。

   四、宅基地有偿转让价格的确定

   宅基地有偿转让,一个很重要问题是转让价格的确定。当然,政府无论如何都不能在办公室代替农户们制定宅基地转让价格的,要由农户们自己协商。要相信转让户和受让户完全可以根据市场价格总走势和供求情况,协商出一个双方都能接受的价格,而只要是双方都能接受的价格,也就是合理的价格。

   就一般的情况看,宅基地有偿转让价格是受供求关系决定的。试点方案中规定,只有本村社居民才有资格受让即购买转让的宅基地,这就把需求限制在一个很小的范围,也就决定了宅基地转让价格不可能抬高,更不可能被“炒”高起来。学界有人期望的进城农民工把家乡宅基地有偿转让后的钱,用来在打工城市城镇买房,是注定要落空的。

   五、谁有资格享受宅基地转让收入

   谁有资格享受宅基地转让收入?有两种不同意见,一是由村集体享受,二是由转让户享受。村集体享受的根据是宅基地的所有权属于村集体,但是鉴于农村风气有待转变,村集体享受往往变成村干部享受,从而为村干部腐败提供新渠道,这还不如让转让户享受。

   其实,要避免村集体享受往往变成村干部享受的腐败问题,制度设计也可以在集体资产股份化时一起并入,再量化为各个集体成员。

   退出宅基地的农民到城市应享受福利保障房

   农民进城后有的自愿退出了农村原有的宅基地,那么,他们在打工的城市城镇就应该买到一套福利保障房。这里涉及到农民工打工城市城镇的政府支出福利保障房的财政资金问题。既然农民工已经在城市城镇打工,为城市城镇建设做出了贡献,政府就应该承担福利保障房的义务,而不能再像以往那样无偿“享受”农民工贡献的红利,更不能再无偿“享受”农民工贡献红利的同时,有可能置农民工无房住而不顾,而引起社会不稳。

   进城打工的农民工在打工城市城镇买到了福利保障房,又有一份稳定的工作,就应该退出农村原有的宅基地。因为他不能占有两处福利房。

   有种观点认为,目前中国有2.7亿农民工,大概有4到5千万农民工举家全迁,他们尽管进了城,也很少回家。但想想在老家还有一方宅院可以遮风挡雨,那么他们在城市打工的时候,心态就坦然了。如果说这些在城市打工的人失业了,比如,2008年的经济危机,当年就有上千万的农民工返乡,将来这种情况也会出现。如果在城市失业的话,他们就可以选择回到家乡种地,如果连农村的住地也卖掉的话,那么,他们就会沦为城市贫民,就会出现像巴西、印度、南非等国家的贫民窟。其实,这种观点是建立在国家与社会的社会保障很不健全情况下的特例。随着我国改革的推进,国家与社会的社会保障逐步健全,进城打工的农民工即使有时失业,但是可以领到失业保障金,政府和社会帮助他们培训新技能,他们在打工城市城镇有福利保障房,也就不用再回到农村老家。

   七、宅基地抵押担保是农户看得见的实惠

   学界形成的共识是明确宅基地用益物权,让农民用宅基地抵押担保获得贷款,从而解决从金融机构贷款难的问题,这是农户看得见的实惠。因此,试点中要首先确立农户对宅基地的使用权,像城市里居民住房一样,确权后发给权威的使用权证,让农户拿住使用权证到金融机构获得抵押担保贷款。

   参考文献

   1.邵挺:土地流转的“名”与“实”,中国乡村发现2015-4-13。

  

   作者单位:云南省社会科学院

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本文责编:张容川
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