常安:国族主义的话语建构与边疆整合(1928-1949)

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常安  

   国民政府通过政区改革、地方自治兴办等方式,来试图实现国家权力在边疆多民族地区的深入;但当时的南京国民政府,从某种意义上仅仅是一种形式上的统一,其直接控制领域也只是长江流域一带,其对于广袤的边疆多民族地区的治理很大程度上不得不依赖于各方地方军阀:如蒙地的晋系军阀、川藏一带的四川军阀、西北地区的诸马集团、新疆的盛世才。对于边疆多民族地区的上层人士、南京国民政府也继续给予优礼待遇,只要其认同国家统一。

   但南京国民政府自身政治、经济、军事能力的不足,和民族关系、边疆问题方面整体筹划的缺失,加之当时复杂的边疆形势和地缘政治格局,其国族整合的努力固然值得肯定;但显然未能实现国民政府的相关制度初衷,更未能实现中国从清末以来的民族治理转型与民族国家之路的质的飞跃。

   (一)从"民族"到"边政":以蒙藏委员会为例

   由于国民政府时期中华民族民族危机的加深,国民政府领导者大汉族主义的民族治理心理,以及边疆民族地区在日本帝国主义唆使下以自治为名的分裂实践,使得国民政府在这一时期的民族治理和边疆施政方面尽量淡化族裔色彩,而是将其视为边疆地方问题,《对于政治报告之决议案》中将蒙藏与新疆单独列出,而未提及其他多民族地区,如云南、宁夏、广西等地,既是因为蒙、藏、新疆诸地的战略位置和国家安全形势使然,也是因为国民政府更多的是从边政角度而非民族角度考虑。

   国民政府时期设立的蒙藏委员会,隶属于行政院,地位等同于各部委,按照《蒙藏委员会组织法》的规定是掌理"关于蒙古西藏之行政事项"、"关于蒙古西藏之各种兴革事项" ,在以往的论述中也常被视为国民政府时期负责民族事务处理的机构;但诚如杨思机所指出的," 1928年初讨论蒙藏会组织法时,国民党特指出所谓蒙藏,乃'未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方';此后不久,热察绥三特别区改设行省,所谓蒙、藏仅剩外蒙古和西藏。可见,蒙藏会的'蒙藏'更多从行政区域着眼,并非民族区别。而负责'关于各种民族开化事项'是内政部民政厅第二科的职责" ;因此,蒙藏委员会在国民政府的原本定位中实际上只是负责蒙、藏两个"地方"的事务机关",强调的更多的是地域色彩,而非民族色彩,甚至在1930年代,蒙藏委员会因为其边政治理成绩一般差点被改造成为边务部。 而1935年关于蒙藏委员会的一个行政效率调查对其批评也颇为严厉,这个调查结论指出虽然该会为中央办理蒙藏行政之特殊机关,历史悠久,原不可轻议撤废;但该会与内政部权限冲突,自身组织运用迟滞,所以有改善之必要;而改革方案则是改为边政司并入内务部,或者改为边政部,负责办理边政之责。

   在具体制度设计方面,"事关少数民族利益的各种制度设施,多以行政区域为对象,不以民族为单位",如"国民代表大会的代表名额主要是按照行政区域分配,不兼采民族代表制"。 另外,国民政府时期,官方对于非汉民族的人群也更愿意采取"边疆民族"的指称方式,而未采用当时诸如"少数民族"、"弱小民族"等称谓,实际上同样也是一种淡化族裔意识,强调"以行政区域统驭国内民族"的政治策略。

   蒙藏委员会成立后不久公布的《国民政府蒙藏委员会训政时期施政纲领》,可被视为蒙藏委员会对于蒙古、新疆两地的一个基本施政规划,其内容主要包括革新蒙藏旧行政制度、改组各盟公署旗扎萨克府及土司方面的行政改革;废除奴隶制度、规定王公待遇、设立人民参政机关、训练蒙藏自治行政佐治人才、实施全民政治等政治措施;以及扩充公安设备、调查外交情事、整顿地方财政、发展交通、兴办教育、整顿司法事务、振兴实业、保护宗教等。 1929年国民党中央执委会第二次会议通过的《蒙藏决议案》中,则提出了举行蒙藏会议、派员宣慰蒙、藏,设立蒙藏学校、振兴蒙藏等地经济、文化等具体边疆施政规划,而在决议第六部分中专门强调在对蒙藏地区人民的宣传中要注意阐明"蒙藏民族为整个中华民族之一部"、蒙藏民族需注意帝国主义侵略阴谋、"优先登录蒙藏人民参加地方行政,并奖励蒙藏优秀份子来中央党政机关服务"  。

   由上述两个文件可知,国民政府对于蒙藏事务一开始也是试图有一番作为,其所设想的改组各盟公署旗扎萨克府及土司制度、废除奴隶制度、实施全民政治等内容,有助于蒙、藏两地人民摆脱封建压迫、享受民主参政权利,而公民平等也是现代政治的内在要求。"优先登录蒙藏人民参加地方行政,并奖励蒙藏优秀份子来中央党政机关服务",则既可强化蒙藏地区人民对于中央政府的向心力,也可使"蒙藏优秀份子"能在中央与边疆的交流中起到有效的沟通与媒介作用。其他如振兴实业、发展交通、整顿财政等措施,也均是试图通过蒙藏地区的经济发展来确保边疆稳定。

   但这一计划的提出者蒙藏委员会从某种意义上讲仅仅是一个边疆、民族事务方面的议事、协调机构,根据蒙藏委员会与内政部商定的《蒙藏委员会与内政部汇办案件之标准》,处理边疆事务蒙藏委员会需和内政部互相商办;蒙藏委员会处理蒙藏事务如涉及到整理土地、办理地方自治等内政部职掌范围也需与内政部会商办理。 除了内政部,其他诸如党务部门、军情部门在边疆地区的组织和活动体系也是自成一体;另外一些边疆多民族地区的地方政府也设立了地方性的边疆民族事务机构,并对区域性边疆民族事务管理发挥着实际作用。诚如有论者所指出的,"南京国民政府初期十年,在边疆民族事务管理方面初步形成的是一套事权分散的管理机制,管理活动缺少统筹性和系统性,作为专门管理蒙藏事务的蒙藏委员会管理能力极为有限,而其他专业部、会对边疆民族地区实行的是分业管理,各部门之间的会商常常成为文赎旅行,会商之事常常会而不决,当时很多计划都成为纸上谈兵" 。

   因此,蒙藏委员会在具体运行中的主要职能实际变成了对于边疆多民族地区上层人物的宣慰、优礼、对于边疆多民族地区的社会调查组织等层面。另外当时国民政府虽然完成了形式上的统一,但广袤的边疆多民族地区实际上是大小军阀割据一方、自行其是,国民政府的很多政令很难完全贯彻到这些地区。再加上蒙藏委员会制定的边疆振兴方面的相关施政计划无疑需要足够的财力支持,而当时中央财力有限,蒙地财力更是混乱,甚至出现了绥远省与蒙政会为鸦片过境税的分成而争执不下的奇观。

   而且,《国民政府蒙藏委员会训政时期施政纲领》所提出的改组各盟公署旗扎萨克府及土司制度、废除奴隶制度等设想,如若实施,必然会损害到蒙、藏两地的封建特权阶层的利益,而这对于在边疆地区尚缺乏足够中央权威的国民政府来说,显然只能说是一种理想愿景;更何况像共产党那样立足基层、通过发动群众、进行少数民族地区民主改革来保障广大人民群众的政治经济文化权利、打破旧的封建式经济、社会制度的做法,也不符合国民政府从本质上来说代表地主、大资产阶级利益的政党属性。

   所以,蒙藏委员会所提出的上述计划的命运,很大程度上也和蒙藏委员会自身职能的更多务虚成分一样, 仅仅流于文牍旅行和官方宣示,而未能真正起到促进边疆多民族地区政治、经济发展的作用。而上述规划的命运,也从一个侧面反映出了国民政府时期国族整合的困境和限度。

   (二)政区改革:国家权力的深入困境

   和传统帝国时代的一国多制式国家权力机构相比,发轫于列国竞争时代的现代国家建构,则更强调边陲与内地的均质化,即试图在其疆域范围内通过统一的中央集权制政府、统一的民族利益、统一的国民文化等方面的一体化制度塑造,来实现对原来的封建式政治、经济、文化制度的一种全面整合;国民政府之所以强调"本党致力国民革命,既以实现三民主义为唯一目的,则吾人对于蒙古、西藏及新疆边省,舍实行三民主义外实无第二要求",原因也正在于此。而在政区设置方面,从清末新政时期朝野上下不断有人提出的边疆地区行省化的主张,实际上也是这样一种试图通过政区设置加强中央政府在边疆的权威、促进边疆与内地的一体化、同时也是为了防备日本、沙俄、英国等殖民主义者对于我国边疆地区的蚕食图谋。

   鉴于孙中山的《建国大纲》中地方制度部分有省的设置、有县的设置但无特别区的规定,另外北洋时期的政区设置一方面较为混乱另一方面也有很强的军政色彩,因此在北伐结束后有必要本着"法治"的原则将全国的行政区划统一化,同时也是为了加强对边疆民族地区的直接统治,1928年9月,国民政府决定裁绥远、热河、察哈尔、西康等特别区域,设置绥远省(省会归绥县)、热河省(省会承德县)、察哈尔省(省会万全县)、青海省(省会西宁县)、西康省(省会康定县),后又析原甘肃省宁夏道区域设立宁夏省(省会宁夏县)。 政区变革的背后,是国民政府试图通过"省县制度"这样的行政区域划分来加强中央权威。

   绥远、西康等省份的设置,也是基于当时我国边疆地区国家安全的现实考虑。在国民政府统治时期,苏联虽然承认外蒙为中华民国的一部分,但实际上把持着外蒙的内政,苏联驻扎在外蒙的军队也常驻不撤,因此,当1927年国民政府与苏联交恶后,苏联对于外蒙的控制和驻军本身即对中国的边疆安全造成挑战。而日本本着"欲先征服世界,必先征服中国,欲先征服中国、必先征服满蒙"的称霸规划,更是长期对蒙古地区抱有侵略野心。因此,绥远建省,无疑"有利于中央政府加强对绥远这个边疆地区的管理,有利于维护北部边疆的安宁,有利于巩固国防和维护国家统一" ;而1936年傅作义之所以能在绥远抗战中打退日伪军对于绥东、绥北地区的猖狂进攻,粉碎日军尽占内蒙古地区的阴谋,除了前线将士的奋勇抗敌,也和之前绥远设省后国民政府对于该地区控制力的加强与军事、政治的预先部署不无关系。而西康建省,对民国时期中央政府加强与西藏地区的沟通、巩固西南边疆地区这一抗战大后方、开发西南边疆地区等均起到了积极作用,刘文辉在主政西康时期的诸多现代化建设努力也有力地推动了西康地区经济、社会、文化的发展。更为重要的是,西康建省,通过西康地方政府加强康藏联系,对于遏制"西藏独立"论也有重要意义。如康藏贸易的发展,即"有力地促进了西藏和祖国内地的经济联系,也在一定程度上削弱了英印对西藏经济的控制",因此西康建省对于"维系西藏与祖国的关系,促进了边疆少数民族的倾向中央,安定西南大后方,稳定人心,粉碎英帝国主义侵略康藏的阴谋,有巨大的意义"

但这种政区改革和行省制的设置,本身即是对边疆多民族地区原有政治权力结构的一种重新配置。如国民政府设立的绥远、察哈尔、热河三省,即划入了内蒙古昭乌达盟、卓索图盟、锡林郭勒盟、察哈尔部、乌兰察布盟、伊克昭盟、土木特特别旗等地区;实际上已将内蒙古地区行省化,而"改设行省后,盟旗的法律地位更加模糊不清。国民政府在改省命令中虽未明令取消盟旗,但也没有明确规定盟旗与省县的关系;虽未将盟旗明确置于省政府管辖之下,可是各盟旗所在的地域都被划入省境之内" 。因此,热、察、绥三省的设置,必然会对蒙古王公贵族在内蒙古地区的政治和经济特权地位造成挑战,所以当改省政令公布后,立刻引起了蒙古王公贵族的强烈反响,纷纷向国民政府去电去函要求暂缓设省,并派出部分盟旗代表与在北平的蒙古人一起组成"蒙古代表团"向国民政府请愿,掀起了声势浩大的"反改省运动"。 面对蒙古王公贵族的反对,蒋介石只好在《为改进蒙古行政至致德王函》宣告:"中在中央未明定办法以前,一切均仍旧制,即希宣告所属,勿用惊疑,仍盼深念遐观,协心图治,巩固边疆 1930年5月,国民党召开蒙古会议、历时两周,会议的焦点仍然是盟旗制度问题,大部分提案认为"盟旗制度决不可废、且无废止之必要","盟旗应与省县分治,旗隶属于盟,盟直属与中央"。会议的最重要成果为《蒙古盟部旗组织法》,一年多后经国民政府正式颁布。 在盟旗组织法中,盟旗对"其现有之区域"和"各盟部旗境内居住之蒙人"之管理权得到确认;规定"各盟及特别旗直隶于行政院";"蒙古地方所设之省县,遇有关涉盟之事,与盟旗官署妥善办理";各盟盟长综理盟务等 《蒙古盟部旗组织法》的颁布,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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