田国强:当前中国经济增速的合理区间探讨

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田国强 (进入专栏)  
  
  【摘要】造成当前中国经济增速下滑的基本原因除了周期性和结构性因素外,目标管理缺失、弱化所导致的不作为也不可忽视。过去的GDP中心主义的政绩考核方式有其问题,但不能从一个极端走向另一个极端,完全不要GDP目标,而应形成更多维的考核。抛开深化改革治理等带来的红利不论,从劳动力、资本和全要素生产率等基本面看,中国经济潜在增速不会大幅下滑。中国还需借重GDP目标的牵引和参照作用,但应秉持“区间管理,中线把握”原则,缩窄负产出缺口。中国经济增速问题的背后是发展方式转变和制度体制转型的难题,要正确理解和兼顾发展的逻辑与治理的逻辑,及其之间的内在关联和辩证关系。
  【关键词】创新驱动全要素 生产率区间 管理中线把握 国家治理
  2014年,中国经济增长7.4%,延续了前两年的增长下滑态势,且跌幅又有所拉大,创下1990年以来的新低,也是自2010年以来连续18个季度的增长减速,这是自改革开放以来从没有过的。从月度指数上看更不容乐观,上年四季度GDP增速为7.3%。并且,全国20多个省份的增速未达预期,其中落差最大的竟达4%,使得本来完全可实现的7.5%的预期增长目标没有达到。更严重的是,经济走势还在下滑,通缩预期大幅上升。今年1月汇丰制造业采购经理人指数(PMI)为49.7,仍处于枯荣线以下,这预示一季度经济将比去年四季度差,PPI连续34个月为负,加上资本外流和最近制造业倒闭潮加剧,GDP趋势增长率应已下行至7.1%附近,逼近7%政策底线。如继续下降,将会导致包括就业困难、收入下降、资金外流、金融安全(大量坏账)、预期恶化从而影响社会、经济稳定等一系列严重问题。
  是什么原因造成这种颓势,拉大了实际增长率和潜在增长率的差距?这种持续的实际经济增长率迅速下滑真的是潜在增长率放缓造成的新常态下的态势吗?这里所谓潜在增长率指的是资源基本达到有效配置这一理想状态下的增长率(即生产因素充分发挥作用,现代市场制度建设基本到位)。现有一些量化实证分析认为,至2020年中国潜在增长率仍会在8%以上,因此,认为目前盛行的潜在增长率明显放缓是新常态未免夸大其词。①这个数字也许有些高估,但其论证方法是量化的、严肃的。
  为此,本文将重点探讨以下问题:当前中国实际经济增速下滑的主要原因,是周期性的,结构性的,还是其他?如何缩小新常态下的中国经济实际增长率与潜在增长率之间的负产出缺口(包括其合理区间的界定)?下一步深化改革、改善治理、促进发展究竟往何处去?这些问题至关重要,因为一旦发生方向上、认识上的误区,会造成大的政策或改革失误,包括人为地造成经济增速大幅度下滑,这必将会影响到社会经济稳定和改革大局。中国仍需要保持一定的经济增速,以便为结构性改革和驱动方式的改变赢得时间、提供空间。为此,本文秉承着标本兼治的原则,不仅仅只是对当前经济下滑给出短期对策建议,更重要的是对长期治理的根本性制度建设给出我们的看法。
  笔者认为,在兼顾长期治理和转型发展的前提下,发展仍然是硬道理,这个战略方针在任何情况都不能丢,必须长期坚持,发展治理两手抓,两手都要硬,形成改革、发展、稳定、创新互动互补的良性递进态势。通过短期对策和长期治理制度建设并重的标本兼顾的应对,同时处理好发展和治理的互动互补的内在逻辑,在未来3~5年中国经济完全既可维持一个相对较高的增速(7.2%~7.5%),又可进行发展方式转变和长期治理制度方面的改革,为实现从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转型发展,以及国家治理体系和治理能力现代化创造条件,最终实现长治久安和民族复兴大业。
  什么导致了当前中国经济实际增速下滑超出预期
  一般而言,经济增长放缓主要有两种,一是周期性的,二是结构性的。在世界经济尤其是美国经济总体向好、国内基本经济环境大致良好的情形下,当前持续4年多下行的性质基本上不是周期性的。通过短期宏观调控对周期性放缓有一定成效,且只能适当采用(如适时适量降息、降准、发行国债),否则有后遗症(如2007年后动用几万亿的强刺激和大规模投资抬拉增长速度所造成的后遗症),不能解决更为根本的结构性问题和治理问题,而这需要通过制度的改革、治理的改革以及结构性的改革,从要素驱动转向效率乃至创新驱动的改革来推动,也就是从长期治理的角度入手加以解决。尽管结构性的治理改革难以短期见效,但这是根本出路,现在主要靠要素驱动的中国制造业正面临具有高新技术的发达国家和更廉价劳动力的发展中国家“前后夹击”的双重挑战,必须尽快进行结构性的改革,实现驱动转型升级。
  不过,除了前两种原因和其他不可控因素外,对在很大程度上还处于“重政府轻市场、重国企轻民企、重国富轻民富”,简政放权改革还有很长路要走的体制转型之中的当前中国经济而言,也许还要再增加一个非常重要的类别,那就是目标管理缺失所导致的不作为,包括政策不作为和做事不作为。由于政府与经济活动至今密切相关,市场仍未发挥决定性的作用,政商关系仍密不可分,“跑项目、拿批文”是其一大特征。当前各级政府对从事经济活动的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多,维护和服务性的有限政府、有效政府的目标还远未达到,从而政府部门(无论是否该管的)办事效率的高低成为影响发展包括经济发展的重要因素。去年经济增长没有达到预期目标,经济目标管理缺失从而办事不积极、不作为恐怕是导致中国经济实际增速与潜在增速的缺口扩大,最终跌破7.5%的关键因素,成为最后一根压垮骆驼的稻草。其实,只要稍加作为完全应该能够跨过这个点。
  之所以如此,一个重要原因是对“新常态”的理解出现偏差。“新常态”是指在粗放式的高投资、高消耗、高污染所支撑的高速增长不能再继续下去时,在提高市场效率与社会公平正义安定有序治理方面有所作为,以使得仍处于提升发展阶段(还没有进入平衡增长轨道)的中国经济保持一个中高速增长。由此,放弃粗放式高速增长的旧常态、提倡政府简政放权及减少政府的过位,决不应与不作为、放任经济放缓划等号,更不意味着经济增长的大幅、过快放缓,从而自我放松对实现经济增长目标的坚定承诺和责任心态,出现学生考试只想追求及格结果往往导致不及格,亦即取上得中、取中得下、取下必败的现象。这种认知上的误区如不清除,继续放任这种做法,按照这样的下降速度持续发展下去,实际经济增长率有可能会很快掉到6%。
  气可鼓而不可泄!如同正在腾空的火箭、起飞提升的飞机需要保证足够的动力一样,中国经济还没有达到均衡增长的轨迹,如中央一旦降低要求,自我减压,那么地方就更没有动力去寻求增长与发展。今年“两会”期间各省市下调乃至取消GDP增长目标,其多米诺骨牌效应令人担忧。同时,当前力度空前的正风肃纪,无疑是正确和必要的,但由于视新常态下经济增长下滑是自然的,没有经济增速目标和上面政策执行力考核的压力,使得许多政府官员缺乏闯劲。
  在中国乃至当前的经济发展模式中,由于政府主导经济,部门和官员有很大的审批权(截至今年年初,国务院有关部门取消和下放行政审批事项1/3以上,但仍有近1000项行政审批),除了责任心和政绩考核的压力之外,拿钱办事的寻租设租贪腐行为在客观上作为一种“润滑剂”也曾对经济增长起到一定作用。当然这种公权力不受限制所导致的腐败和不正之风,对于中国政治、经济和社会的长远健康发展无疑是非常不利的,各方面的危害性极其大,需要在制度建设和政府的定位上加以扭转和根治。在当前对政府官员“乱作为”治理已经收到明显成效的同时,接下来重点要治理不作为,“为官不为”也是腐败。
  这样,在当前全面深化改革背景下就提出了一个新的课题,即在治理现代化的过程中,如何在政府官员中形成新的促进经济增长和发展以及勇于改革创新的激励,实现标本兼治。后文将会论述到的如何正确处理好发展和治理的内在逻辑关联的问题,无论是治理还是发展,其关键是政府职能必须定位恰当,其核心指标是建成一个公共服务和维护型的有限政府而不是发展型全能政府治理结构。两手都要抓,在求发展的同时,不能忽视治理,在抓治理的同时,也不能忽视发展,否认发展的重要性。
  发展是第一要务,但应多维度考核发展成果
  过去30多年,中国在经济发展取得了巨大成就的同时,由于治理没有相应跟上,出现许多严重问题,如经济粗放发展、贪腐猖獗、贫富差距过大、社会公平正义不足、政府公共服务不到位等问题。不少人认为这些都是经济增速过高造成,将发展和治理两者简单对立起来,认为改革深化、治理优化就必须要以经济增长的大幅下滑为代价,现在各级政府不愿作为、不敢作为现象比较普遍。之所以出现以上问题,就是对发展与治理两大逻辑的认知出现了偏差,没有做到两手抓。
  其实,中国经济的快速发展本身并不是问题的根源所在,发展中出现的问题也不是改革的大方向错误造成的,更多是方式方法不当导致——如重数量轻质量的粗放式经济增长;经济单一改革,没有经济、政治、社会、文化、生态全方位综合改革;政绩考核体系偏颇等。许多现有问题都是互相关联的,必须综合治理,同时兼顾提高经济效率和经济的可持续发展。过去的GDP中心主义(当然还加上维稳)的政绩考核方式,给中国社会经济发展带来了很多问题和矛盾,但千万不能从一个极端走向另一个极端,不能说现在就可以完全不要GDP增长目标了,在这方面不要作为了,当前更需要有质量的经济增长目标。没有有质量的量化指标,就没了努力方向,也就无法对官员加以问责,从而官员也就没有责任和动力关注经济发展,不再勇于创新。
  无论怎样,“发展是硬道理”“发展是第一要务”等战略方针仍不能丢,发展和治理两手都要硬,处于发展阶段中的中国经济还不能承受增长率过大、过快的下滑,否则会对经济、社会和深化改革方面带来一系列严重问题。最近,上海在今年市政府工作报告中首次取消了GDP年度增长目标。按照世界银行标准,如果将上海作为一个单独经济体来看,其已达到“高收入国家”水平,即便如此,取消经济增速目标的做法也还需要慎重对待。有上海市的代表就指出,GDP增速作为衡量发展的重要参照标准和指标,仍不可或缺。
  中国正处于从上中等收入国家向高收入国家迈进的时间窗口,要避免陷入“中等收入陷阱”,仍需保持一定的经济发展速度。当前我国每年新增的就业岗位超过1000万(2014年是1322万),而现在GDP每增长一个百分点可带动150万左右就业岗位,这也需要维持一个中高速的经济增长。因而,在新时期,我们应该着力研究探讨的是如何将过去政绩体系中被忽视的教育、环保、卫生等民生性公共服务指标纳入进来,与GDP指标一道形成效率与公平兼顾的新的促进科学发展的多维度的全面考核体系,而不是完全放弃对GDP经济增长的承诺。
  作为一个参照,美国在上世纪90年代初就曾以立法的形式确立了对政府绩效的考核制度,地方政府需按照联邦政府的统一要求建立绩效报告制度。由此,很多地方政府均成立了与政府绩效评估相关的委员会,如“俄勒冈州进步委员会”(Oregon Progress Board)就对州政府设立了达150多项的具体、明确、量化、可检测的政府绩效指标体系,涵盖了经济发展、就业平等、财政收支、社会和谐、教育、卫生、居住、环保、交通运输、公共安全、公民参与等重大公共事务。②政绩考核体系的转变,对于发展方式的转变具有牵引作用。
  中国经济潜在增速在今后5~8年内仍可达7%以上
  由于要素收益递减客观经济规律,中国经济增长的中枢已经下移,或者说中国经济的潜在增长率已经下滑。笔者不像一些人那么乐观,认为未来20年中国还能实现8%的经济增长(当然,靠一味消耗资源和危及生态环境的粗放式发展也许可达到,但代价巨大)。但是,这个下滑是否又像另一些人所说的,来得那么快、那么大?即使抛开深化改革治理等制度建设方面带来的红利不论,从劳动力、资本和全要素生产率等方面看,中国经济潜在增长率真的会大幅下滑吗?
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