翟志勇:国家主席、元首制与宪法危机

选择字号:   本文共阅读 1496 次 更新时间:2015-04-11 00:13:40

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翟志勇  
这两个方面都涉及到国家元首问题,“八二宪法”虽然恢复设立国家主席,但仍未明确规定国家主席就是国家元首,而且“五四宪法”中国家主席的四类职权,仅保留前两类,即提名权和发布权。原属于国家主席的武装力量统帅权归新设立的中央军事委员会行使,而最高国务会议则没有恢复设立。因此“八二宪法”中的国家主席基本上是虚职。“五四宪法”中国家主席的职权在其他宪法中的变革,简单统计如下:

   ┌───────┬─────┬────────┬────────┬───────┐

   ││“五四宪法│“七五宪法”│“七八宪法”│“八二宪法”│

   ││”││││

   ├───────┼─────┼────────┼────────┼───────┤

   │提名国务院总理│国家主席│中共中央委员会│中共中央委员会│国家主席│

   ├───────┼─────┼────────┼────────┼───────┤

   │发布权等虚职│国家主席│人大常委会│人大常委会委员长│国家主席│

   ├───────┼─────┼────────┼────────┼───────┤

   │统帅武装力量│国家主席│中共中央委员会主│中共中央委员会主│国家/党中央军│

   │││席│席│委主席│

   ├───────┼─────┼────────┼────────┼───────┤

   │召开最高国务会│国家主席│无│无│无│

   │议│││││

   └───────┴─────┴────────┴────────┴───────┘

   “八二宪法”在国家领导体制上实行分权体制,不仅表现在宪法中人大、主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的职权分工,还表现在党、政、军在人事安排上的分开,这也是邓小平在《党和国家领导制度的改革》中着重强调的。因此,“八二宪法”颁行后,在理论上和实践中,国家主席、党的总书记、国家和党的中央军事委员会主席将分别由三个人担任。[43]比如1983年六届人大一次会议后,李先念任国家主席、胡耀邦任总书记、邓小平任军委主席,七届人大一次会议后,杨尚昆任国家主席、赵紫阳任总书记、邓小平任军委主席,这样的分权体制一直延续到九十年代初。

   “八二宪法”试图在国家领导体制上实现分权,这种分权制无疑是对既往体制反思的结果,但对于卡里斯玛担当者,任何分权体制都是无效的,而在后卡里斯玛时代,这种分权体制却潜伏着另外一种宪法危机,即在国家重大问题上发生分歧并需要做出决断时,谁有宪法上的权力做出最后的决断,谁又有事实上的权力做出最后的决断,这一潜伏的宪法危机在1980年代末期不期然地爆发了。为了消除这个潜伏的宪法危机,一种不成文的宪法惯例在实践中逐步形成。[44]1989年6月江泽民在中共十三届四中全会上当选总书记,1989年11月在中共十三届五中全会上当选中共中央军事委员会主席,首先在党内实现了权力的集中。1993年3月江泽民在八届人大一次会议上当选国家主席和中央军委主席,至此第一次形成日后所谓的“三位一体”。[45]2002年11月胡锦涛在中共十六届一中全会上当选总书记,江泽民当选中共中央军事委员会主席。2003年3月胡锦涛在十届人大一次会议上当选国家主席,江泽民当选中央军事委员会主席。这轮交接班与上轮不同,首先实现的是党与政的结合,武装力量统帅权则相对独立。2004年9月胡锦涛在中共十六届四中全会上当选中共中央军事委员会主席,江泽民在第二天召开的军委新班子扩大会议上的讲话指出:“锦涛同志是党的总书记、国家主席,接任军委主席的职务顺理成章。党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要,而且是最妥当的办法。党中央和小平同志当年决定我当党的总书记、国家主席、军委主席,也是从大局考虑的。”[46]至此,“三位一体”的国家元首体制正式得到官方的确认。2005年3月胡锦涛在十届人大三次会议上顺理成章当选中央军事委员会主席,“三位一体”再次完整形成。2012年11月习近平在中共十八界一中全会上当选总书记和中共中央军事委员会主席,2013年3月习近平在十二届人大一次会议上当选国家主席和中央军委主席,胡锦涛的“裸退”使得“三位一体”再次完整形成并趋于完善。这里不厌其烦地将这些时间节点罗列出来,一方面为了说明“三位一体”是在实践中逐步形成和完善的,并被接受为一种宪法惯例;另一方面为了表明“三位一体”仍潜伏着宪法危机,因为党的总书记、党的中央军委主席与国家主席、国家的中央军委主席的换届有个时间差,在这个时间差中,所谓的“三位一体”并不存在,特别是同时存在两位中央军委主席,如果发生战争,谁具有最终统帅权呢?此外,“三位一体”毕竟是不成文的宪法惯例,未来是否会严格遵循,不得而知,宪法危机只是被暂时弥合,并未被完全消除。

   这里需要说明的是,所谓的“三位一体”是国家元首的“三位一体”,而非国家主席的“三位一体”,国家主席只是三“位”中的一“位”而已。但在“三位一体”逐步形成过程中,国家主席的职权获得了实质性的扩展,获得了部分外交权。在1982年颁行的《宪法》第81条规定:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”通常认为根据这条规定,国家主席在外交上并没有实权,只有礼仪性的权力。比如1985、1986、1987年李先念作为国家主席出访后,会向全国人大常委会汇报出访情况,而按照宪法规定,国家主席是无需向人大负责和报告工作的,因此在解释上只能认为外交权是由全国人大常委会和国家主席结合起来行使的,其中国家主席仅仅是礼仪上的代表。[47]这种情况在2004年发生了变化,2004年通过的《宪法修正案》第28条将《宪法》第81条修改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”也就是说增加了“进行国事活动”,且并非根据常委会的决定进行国事活动,而是主席的独立职权。王兆国在《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》中指出:“作这样的规定,主要的考虑是:当今世界,元首外交是国际交往中的一种重要形式,需要在宪法中对此留有空间。”[48]通常认为这是对江泽民任国家主席时频繁的外交活动的宪法肯认,但这一宪法修正案也实质性地赋予了国家主席外交权,当然外交权的权限尚需在实践中不断界定。[49]应该说,国家主席获得外交权,是建立在“三位一体”的国家元首制之上,并最终坐实了“三位一体”的国家元首制。

   从上面的分析可以看出,“八二宪法”在国家元首问题上经历了一个重大的转折。在八十年代采取的是分权体制,国家主席是未言明的虚位国家元首,总书记和军委主席握有实权。但经历八十年代末的宪法危机后,从九十年代初逐步在实践中发展出“三位一体”的国家元首制度,再次将权力集中起来,国家主席也藉此成为实权国家元首。经过这样的转折,“八二宪法”中“三位一体”的国家元首似乎又回到了“五四宪法”中的国家主席制,但仔细分析就会发现两者仍存在重大差别。“八二宪法”中的国家主席除了一定程度上的提名权和外交权外,基本上是虚职,总书记和军委主席都处在委员会体制下,受民主集中制的制约,因此“三位一体”的国家元首是集体领导体制下的单一元首制,[50]而“五四宪法”下的国家主席更具个人化职权色彩。更为重要的是,“八二宪法”中的国家元首是后卡里斯玛时代法理型的国家元首,而“五四宪法”中的国家元首是卡里斯玛与官僚制的不稳定结合。

  

   五、结语:共和政体中的国家元首

   从1949年《中央人民政府组织法》开始,新中国的制宪者始终小心翼翼但又模棱两可地对待和处理国家元首问题。在这个问题上的思想混乱和制度缺陷,是新中国宪法不稳定的重要原因之一,甚至可以说是最根本的原因。简单的宪法史考察就会发现,国家元首及其“接班人”问题一直是制宪和行宪过程中争议的焦点,也是历次宪法危机的导火索。这一问题既涉及到中国特殊的革命遗产,同时也涉及到政体类型学中的国家元首问题,特别是后革命时代共和政体中的国家元首问题,即如何将革命领袖转化为国家元首。

   既往的政体理论和实践似乎表明,国家需要一个在和平时期代表国家并在危机时刻做出决断的国家元首。在君主制国家,这个元首无疑就是君主本身,而在共和制国家,这个国家元首是宪法制造的“新君主”,一个在行政上集权但又因处在一套分权制衡体制中而无法滥权的国家元首。按照施密特的讲法,代表与同一性是“两个相互对立的政治构成原则,一切政治统一体都从它们的实现中获得其具体形式”,绝对的君主制是代表的绝对形式,绝对的民主制是同一性的绝对形式,但“在政治生活的现实中,没有哪个国家能够放弃同一性原则的全部结构要素,也没有哪个国家能够放弃代表的全部结构要素。即便人们试图无条件地实现绝对的同一性,代表的要素和方法也是无法回避的,反过来也一样,离开了同一性观念,任何代表都是不可能的。这两种可能性,同一性和代表,并不互相排斥,它们只是政治统一体的具体构成过程中的两个相反的参照点。”[51]在以人民主权(同一性)为基础的共和政体中,国家元首是代表原则的宪制肉身,是共和政体所不可或缺的构成性要素。

   现代的共和政体可以粗略分为议会制(包括君主立宪制)、总统制和两者相结合的议会总统制或半总统制。在议会制中,国家元首通常是虚位的君主(如英国、日本)或虚位的总统(如德国),行政权掌握在首相手中,但会受到议会的制约;在总统制中,国家元首是掌握行政权、外交权和武装力量统帅权的总统,总统既是国家元首又是政府首脑,但会处于三权分立的制衡体制中;议会总统制结合了上述两种体制,通常总统是国家元首,总理是政府首脑,两者的职权划分依据宪法和惯例。[52]在国家元首问题上,上述三种共和体制虽有差别,但有一共同之处,就是都实行单一元首制,有一个具体明确的人格化肉身和宪法清晰界定的职权。苏维埃体制和人民代表大会制在形式上类似议会制,但与议会制有两点不同:第一,这两种体制通常都与一党执政结合在一起,因牵涉到国家元首与党的领袖的关系问题,从而使得国家元首变得更为复杂;第二,这两种体制在理论上都倾向于实行集体元首制,或者说在宪法中都不明确承认单一元首制。[53]这在上述宪法史考察中已经清晰地展现出来,特别是在“五四宪法”的制定过程中。但“政治社会学的研究中有一条经验法则表明,集体(会议)型的统治总是会发生权力向更小人群范围甚至向单个人格转移和集中的现象”。[54]如苏维埃体制的历史所展示的,代表大会本应该是最高国家权力机关,但“在实践中,国家和政党的领导权却完全集中于代表大会的‘执行部门’、‘办公室’及‘书记处’手中;继而又集中于像斯大林这样的强权‘总书记’手中,最后则变成个人完全独掌国家权力”。[55]也就是说集体元首制的初衷经常无法在实践中兑现,不是造成内斗和分裂,就是沦落为没有明确权限的事实上的个人专权。

美国宪法制定时,对于行政权集中于一人还是分散给多人存在争议,对于建立集权的一人总统制,很多制宪代表诚惶诚恐,他们立刻想到了刚刚摆脱的英王统治。但在威尔逊看来,“为了控制立法部门的权威,你得把立法机构分解。为了控制行政部门,你得把它合一。一个人会比三个人负责得多。三个人就会彼此争雄,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中外法学》2015年第2期

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