翟志勇:国家主席、元首制与宪法危机

选择字号:   本文共阅读 1496 次 更新时间:2015-04-11 00:13:40

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翟志勇  
国家主席已经突破了委员会制下的主席身份,成为专属于个人的身份,与之相应的权力也随之个人化了,统帅全国武装力量和召开最高国务会议是专属于国家主席的权力。从这个意义上讲,“五四宪法”才是真正意义上的“毛泽东宪法”。

   “五四宪法”制定时,新中国刚刚从战争状态进入到日常状态,战争基本结束,国民经济得到初步恢复,但革命仍在继续中,这主要体现在过渡时期总路线的贯彻上。在这样一个特殊的时期,如何在宪法中将革命领袖转化为国家元首成为首要问题,这个问题不仅涉及到毛泽东个人,同时也涉及到更为根本的政体问题。在君主制之后,共和政体都会遇到一个棘手的宪制问题,即国家需要一个相对集权但又不能专权的元首,这在美国制宪会议上有关总统制的讨论中就充分展现出来了。[28]“五四宪法”建立了以全国人民代表大会为核心的国家机构,全国人民代表大会是最高国家权力机关,但在全国人大之下又实行权力的分工,人大及其常委会负责立法,国务院负责行政,最高人民法院和检察署负责审判和监察,从而建立起常规的政体结构,与1949年集权体制相比是一个相对分权的体制。国家主席内嵌在这一政体结构之中,就前述国家主席四类职权而言,前三类职权实际上参与到这个分工体制之中,是分工体制的一个环节,并不发生职权上的重叠或冲突,“议而不决”的最高国务会议理论上也不会破坏这个权力分工体系,在这个意义上讲,毛泽东作为国家主席是国家元首。但事实上毛泽东可以通过最高国务会议将各方面的权力统合起来,超越常规的政体结构,从而使得国家主席内在于这个体制但又超越这个体制,在这个意义上讲,毛泽东作为国家主席是革命领袖。从而形成“五四宪法”独特的二元政体结构,即以人大、国务院等为核心的常规政体结构和以国家主席为核心的超常规政体结构。因此确实像宪法制定时李维汉所言,国家主席“把我们国家的制度打了一个洞”,或如邓小平所言,国家主席“伤害了整个宪法的精神”。[29]如果借用韦伯的分类概念,可以说“五四宪法”的二元政体结构是卡里斯玛与官僚制的结合。[30]在将革命领袖转化为国家元首的过程中,“五四宪法”仍留了一道“暗门”,也就是说,“五四宪法”内在地包含着毁灭自身的卡里斯玛因素,为宪法危机埋下了伏笔。

  

   三、卡里斯玛、接班人与宪法危机

   革命领袖是卡里斯玛的担当者,不受任何传统和法律约束,而国家元首则内嵌在宪法体制之中,受到政体结构的制约。革命领袖是一个政治概念,而国家元首是一个宪法概念。“五四宪法”中的国家主席实际上是革命领袖与国家元首的结合,是常规与超常规的结合。但对于“五四宪法”来说,问题要更为复杂,因为“五四宪法”同时宣告了两个主权原则,即党的领导与人民当家作主,这使得革命领袖与国家元首问题又会同时裹挟两种不同的权力体制问题,二元体制变为三维结构,毛泽东作为革命领袖,既超越国家体制,也超越党的体制。

   在“五四宪法”体制下,毛泽东实际上具有两种身份,既是国家元首,又是革命领袖。当他以国家元首身份行动时,他内在于“五四宪法”的政体结构之中,“五四宪法”体制尚能有效运转,但当他以革命领袖身份行动时,就会造成宪法危机。在“五四宪法”实施不久,特别是1956-1957年内政外交局势的突变,毛泽东开始对“五四宪法”体制的运作表示出不满并有所行动。[31]1958年上半年因为反冒进问题,周恩来和国务院屡遭毛泽东批评,6月8日毛泽东在审阅《中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿》时,加写了职权划分:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”[32]这一职权划分,在一定程度上将国务院架空,使得国务院降格为具体办事机构,以至于在第二天召开的中央政治局常委会议上,彭德怀直接提出不再担任国防部长,周恩来则委婉地提出继续担任国务院总理是否适当,当然会议最终没有同意他们的请辞。按照“五四宪法”的规定,国务院并不对国家主席负责和报告工作,但经过此番职权划分,毛泽东作为中共中央委员会主席,开始实质性地领导国务院工作。

   1958年8月24日毛泽东在北戴河主持召开中共中央政治局常委和各协作区主任会议,毛泽东在讲话中指出:“公安、法院也在整风,法律这个东西没有也不行,但我们有我们这一套,还是马青天那一套好,调查研究,就地解决问题”。“不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的,我也记不得。我们的各种规章制度,大多数,百分之九十是司局搞的,我们基本上不靠那些,主要靠决议,开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套,我们还是靠我们那一套。”[33]这段讲话或许可以给二元政体结构的实际运作做一个注脚。国家主席的设计原本是为了在人大和国务院之间起“缓冲作用”,现在却占到了它们的对立面。在常规政体结构的“那一套”之外,毛泽东自有他的“那一套”。虽然最高国务会议在宪法上为毛泽东的“那一套”提供了机制,但似乎毛泽东对这种机制仍不满意,转而依靠上述工作小组机制。

   从1956年夏北戴河会议起,毛泽东就开始流露出辞去国家主席的想法。1957年4月30日在第12次最高国务会议上,毛泽东说“明年二届人大,一定辞去国家主席,减少一部分工作,以便集中精力研究一些问题”。5月5日在批阅陈叔通、黄炎培5月1日关于不赞成毛泽东提议的第二届人大不再提名他继续担任国家主席职务给刘少奇、周恩来的信时,详细阐明如何向外界传达他坚持请辞的理由。[34]1958年2月19日中共中央政治局印发《工作方法60条(草案)》,其中第60条说:“今年九月以前,要酝酿一下我不作中华人民共和国主席的问题”。[35]12月10日八届六中全会通过《同意毛泽东同志提出的关于他不作下届中华人民共和国主席候选人的建议的决定》:“中央全会认为,这完全是一个积极的建议。因为毛泽东同志不担任国家主席的职务,专做党中央的主席,可以使他更能够集中精力处理党和国家的方针、政策、路线的问题,也有可能使他腾出较多的时间,从事马克思列宁主义的理论工作,而并不妨碍他对于国家工作继续发挥领导作用。……毛泽东同志是全国各族人民衷心爱戴的久经考验的领袖,在他不再担任国家主席的职务以后,他仍然是全国各族人民的领袖”。[36]需要注意的是,这个《决定》是毛泽东最终修改定稿的,可以视为毛泽东的自我定位,很显然毛泽东只是想辞去国家主席这个职务,并没有打算放弃领袖的地位和权力。毛泽东提出卸任国家主席,实际上意味着他不愿做国家元首,但要做革命领袖。

   1959年毛泽东卸任国家主席并选举刘少奇担任国家主席后,这个曾经为毛泽东量身定做的二元政体结构发生了重大宪法危机。严格按照宪法的规定,刘少奇作为国家主席,有权统帅全国武装力量,召开最高国务会议,是国家元首。而毛泽东虽然“退居二线”,但仍担任中共中央委员会主席和中共中央军事委员会主席,是革命领袖。二元政体结构演化为以刘少奇代表的国家官僚体制和卡里斯玛担当者毛泽东的正面冲突,形成了“两个司令部”。[37]

   1962年以后,随着毛泽东与刘少奇之间的矛盾逐步公开化,潜在的宪法危机爆发了。毛泽东显然意识到了这个危机,并通过领导一场新的革命来化解危机,这对于革命领袖来说,是最自然的也是不得不然的破解危机的方式。早在这之前,刘少奇作为国家主席主持召开的5次最高国务会议中,毛泽东只参加过半次,这说明毛泽东要摒弃作为国家主席枢机的最高国务会议,而刘少奇又没有足够的权威通过最高国务会议来掌控全局。刘少奇被打倒之后,国家主席名存实亡,刘少奇去世后,国家主席一直空缺。1964年三届人大一次会议召开后,全国人民代表大会就不再召开,直到1975年毛泽东为了修改宪法废除国家主席才再次召开,最高国家权力机关停摆十一年。在这段时间内,毛泽东一直以中共中央委员会主席和中央军事委员会主席身份领导着中国的内政和外交,“五四宪法”的二元政体结构事实上变成了卡里斯玛的一元体制。

   1969年刘少奇去世后,为了从根本上消除二元政体结构带来的宪法危机,毛泽东在1970年3月8日提出召开第四届全国人民代表大会并修改宪法,核心是废除国家主席,为此又引发了毛泽东与陈伯达、林彪在国家主席存废问题上的激烈冲突,间接触发了日后的林彪事件,宪法修改也因此拖延到1975年。[38]“七五宪法”废除了国家主席,原属于国家主席的提名总理的权力由中共中央委员会行使(毛泽东时任委员会主席),派遣和召回外交使节等职权由人大常委会行使,统帅武装力量的权力由中共中央军事委员会主席即毛泽东行使。“五四宪法”中的二元政体结构在“七五宪法”中彻底演变为卡里斯玛一元体制。毛泽东去世后,“七八宪法”并未恢复设立国家主席,提名总理的权力仍由中共中央委员会行使,派遣和召回外交使节等职权改由人大常委会委员长行使,统帅武装力量的权力仍由中共中央军事委员会主席行使,同时在宪法序言中将毛泽东奉为“领袖”、“导师”、“缔造者”,在宪法上正式确认毛泽东的革命领袖地位,但实际上意味着卡里斯玛的彻底终结,新的接班人无力成为卡里斯玛担当者,只能以此种方式为自己背书。[39]革命领袖以生命终结的方式,实现了在宪法上向国家元首的过渡,从而也使得法理型国家元首制度的建构成为可能。

   “五四宪法”危机更为复杂的一面是,它同时涉及到新中国政治传统中特有的“接班人”问题或者说代际政治问题。由于上述二元政体结构的存在,以及革命领袖与国家元首的二分,从而使得接班人面临着进退两难的困境,即接班人既不能是卡里斯玛担当者(革命领袖),也不能是真正的国家元首。如果接班人是卡里斯玛担当者,那么必然会“篡党夺权”,与尚未退出历史舞台的老卡里斯玛担当者直接冲突;如果接班人是真正的国家元首,除非他自愿降格为卡里斯玛担当者的忠实的具体事务执行者,否则就会落入到革命领袖与国家元首的冲突之中。这个两难的困境使得接班人时刻处于篡权的危机之中,无论是刘少奇还是林彪,都未能走出这个困境,华国锋则从反面证明了这个两难困境无法突破,一旦卡里斯玛退出历史舞台,华国锋既无“力”使自己成为革命领袖,也无“理”使自己成为国家元首。这正应了韦伯所言:“卡里斯玛支配只能存在于初始阶段,它无法长久维持稳定。它终究会被传统化或法制化,或两者的连结所转化。”[40]卡里斯玛逝去,一个新的时代开始了。

  

   四、从分权制到“三位一体”

“八二宪法”制定时,五四、七五、“七八宪法”的失败经历成为制宪者反思的基础,其中首要的问题之一便是国家元首,制宪者是带着对“文化大革命”的恐惧来讨论这个问题的。当时对于是否恢复设立国家主席存在很大争议,归纳起来有三种意见:第一,建议设立国家主席并作为国家元首;第二,不设国家主席,由全国人大常委会委员长或国务院总理行使国家元首职权;第三,将人大常委会改为常务主席团,委员长即主席团主席,实行集体领导。[41]其实,早在1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇讲话中就已经为这个问题定了调。这篇讲话的核心是“权力不宜过分集中”、“兼职、副职不宜过多”、“着手解决党政不分、以党代政的问题”、“从长远着想,解决好交接班的问题”,邓小平明确指出:“关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来”。[42]“八二宪法”在政体结构上,基本上延续了“五四宪法”的规定。“不允许权力过分集中”主要体现在两个方面:其一是党与政的分开,表现为党的领导不再出现在宪法正文中,党的总书记不再兼任国家主席;其二是重新定位国家主席在政体结构中的地位和职权。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中外法学》2015年第2期

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