刘仁文:后劳教时代的法治再出发

选择字号:   本文共阅读 242 次 更新时间:2015-04-09 23:30:57

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刘仁文  

   【中文摘要】劳教制度的废除,是新一届中央领导集体上台后,面对过去一些年来众多劳教个案引发社会对该制度的强烈诟病后所作出的“壮士断腕”式的果敢决定。劳动教养制度废止后,我国维护社会治安的制度由原来的治安管理处罚法、劳动教养和刑法“三驾马车”变成了治安管理处罚法和刑法“两驾马车”,由此造成的一些制度漏洞需要弥补。同时,在后劳教时代,对收容教养、收容教育、强制戒毒、强制医疗等众多剥夺人身自由的行政拘禁制度,都要进行司法化改造。

   【中文关键字】废除劳教;剥夺人身自由;司法化

   【全文】

     “后劳教时代”的提法目前有很多人在用,但是有人也提出,既然存在后劳教时代,难道中国还有劳教时代吗?所以这个提法尽管在学术界大家比较尊重,但官方还是有些不同看法。但是,我们认为,既然劳教曾经作为一种制度存在过,那么说存在过一个劳教时代也未尝不可。今天为什么以“后劳教时代的法治再出发”为题呢?2013年年底劳动教养制度(下文简称“劳教”)废除以后,实际上现在还面临着很多问题要解决。比如,前段时间演员黄海波“嫖娼事件”以后,社会开始广泛关注收容教育制度。另一个值得注意的例子是唐慧案,唐慧因上访而被劳教,经一些媒体的报道后,很多人同情唐慧及其女儿,实际上经过一段时间的反思,后来大家又认为当时对组织、强迫唐慧女儿卖淫的几个人判处死刑是不是太重了。最近,最高人民法院也顶住压力没有核准这个案件的死刑判决。另外,现在社区矫正法正在制定。劳教废除后,社区矫正这一块能不能跟上?最近正在研究的《刑法修正案(九)》也有相关问题涉及到劳动教养制度废除后要不要做一些完善。

   另外,劳教废除后,最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)特别是最高法院相继颁布了一系列的司法解释,有的司法解释事实上扩大了犯罪圈,这带来一些争议:“两高”作为司法机关能不能在立法没有授权的情况下扩大犯罪的范围?我们还看到,最近由全国人大常委会授权“两高”对轻微刑事案件的速裁机制进行试点,实际上这个也是跟劳教制度的废除有关。也就是说,劳教制度废除后,事实上犯罪圈扩大了,人民法院的刑事审判任务也增加了,为了解决这个问题,就由全国人大常委会授权司法机关试点速裁机制。这个速裁机制比《刑事诉讼法》规定的简易程序的步子迈得更大。总言而之,劳教制度废除后还存在许多的问题需要解决。

  

   一、劳动教养制度废止之回顾

   对于劳教制度的改革已探讨多年。至少是在上个世纪九十年代,这一问题就已经成为法学界的热门话题。1997年修改刑法时储槐植教授就指出,这次刑法修改的重要任务就是要解决劳教问题,但是由于当时修改刑法的时间比较紧迫,考虑到劳教问题涉及到刑罚结构的调整等一系列复杂的问题,所以后来刑法修改时就把这一问题放下来了,留作以后再研究,单独解决这个问题。

   中间随着法轮功的出现等社会形势的变化,劳教改革及其立法经历了一些波折。到了2005年,针对劳教制度的改革,准备制定一个违法行为矫治法。当时还被列入了全国人大常委会的立法规划,但是在很长的一段时间这个草案也没有出来。2008年,全国人大常委会在公开的报告中说,要按照制度改革的立法计划,制定违法行为矫治法。全国人大常委会法制工作委员会还同中央政法委、最高法院等交换了意见,进一步研究。到了2009年,全国人大的工作报告又指出劳动教养制度要改革为违法行为教育矫治法。最初叫违法行为矫治法,现在叫违法行为教育矫治法。但是,这个法经过第十届、第十一届两次全国人大常委会一直没有出来,主要障碍就是决定权放在哪里确定不下来。

   在这个过程中,公安部对这个制度也做了一些改革。比如,2002年,公安部做了个规定,对于决定劳教2年以上的以及未成年人劳教的案件,要建立一个聆询制度。这个聆询制度大体类似于公开听证制度,从理论上讲,当事人是可以请律师的。公安机关的法制科、法制处来听取你的意见。然而,这个制度是存在问题的,主要就是2年以下的劳教它不推行这个制度。当然,这个制度也给劳教制度的废除带来一个好处,即过去劳教期限是1到3年,必要时可延长1年,有了这个制度后,公安机关为提高工作效率,规避这个制度,一般劳教期都确定在2年以下,这样就带来了劳教期限的缩短,相应带来劳教人员的减少。2013年1月份,中央政法委书记孟建柱在中央政法工作会议上说,要在年内停止适用劳教制度。由于多数劳教人员的劳教期都是2年以下,到了年底这些劳教人员基本上都放出去了。如果还按照过去,动不动就劳教3年,那么其人员基数就会很大,废除起来就会比较困难。所以,这个内部的改革事实上为劳教制度的废除创造了条件。

   2005年,公安部进一步加强改进劳教审批工作,缩短了劳教的期限,明确的说一般不再超过2年了,并且规定律师可以代理劳教案件,还扩大了所外执行的范围。所以,公安部内部一直在做一些改革,这些改革是取得了一些成绩的。但是,大家知道,公安机关毕竟是既做裁判员又做运动员,而且带有封闭性,所以说效果是非常有限的。

   到2011年,大家都还在谈劳教制度的改革,而不是废除。2011年,根据最高法院等十个院部委《关于印发违法行为教育矫治法试点工作的通知》,甘肃、山东、江苏、河南等地开始试点劳教制度改革。比如,南京市就成立了南京市违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组。随后,我们社科院的调研小组又到南京做了调研。根据我们的调研,这一改革并没有带来根本性的变化。

   从以上回顾可以看出,实际上在新一届中央领导层换届之前,劳教制度一直徘徊在改与不改这样一个过程之中,至于说彻底废除,来得确实比较突然。拐点是出现在2012年的11月份,中共十八大强调用法治思维和法治方式来治理社会。2013年初的中央政法工作会议上孟建柱谈到这个问题时说,中央已经研究报请全国人大常委会批准,年内停止适用劳教制度,在人大常委会批准之前,要严格控制使用劳教手段,对常访、信访、闹访等一些对象不再采取劳教措施。我们认为,劳教制度之所以被坚决废除,并不是长期酝酿的结果。这就带来一个新的问题,因为过去的准备不足,过去的准备一直是进行改革,制定一个违法行为教育矫治法,现在劳教制度突然被废除了,那么所余留的问题应当如何加以解决?

   长期以来,劳教制度积累了太多的民愤,特别是在薄熙来、王立军案件、重庆打黑除恶事件,以及唐慧这样的个案中,劳教制度招致了太多的社会不满。大家之所以借唐慧案炒作劳教制度,并不是说唐慧本身有多么在理,而是整个社会借这个案件发出声来,以表达对这个制度的不满。事实上,正是长期以来在维稳思维下,对信访、上访的搞劳教,才使劳教制度进一步增加了它的恶名。公安部实际上也意识到了不能用劳教制度来对待信访户。

   另外,近年来推广社区矫正制度也是非常有效果的。过去在社区矫正试点之前,我国的管制刑基本没有用,因为人口流动性强,没法执行。近年来社区矫正在全国陆续推广,取得了比较好的效果,也使劳教的功能被部分取代,从而使得被劳教的人员数量逐年减少。全国被劳教人员数量最多的时候达到了30多万人,但是到2012年底,真正被关在劳教所的劳教对象大概只有5至6万人。5至6万人,31个省市来分担,压力不是很大,也就是说,即使把这些人都放掉理论上讲也没有什么压力。当然大家也会问,劳教对象最高的时候30多万人,现在5至6万人,那些劳教干警做什么工作?大家知道,在过去若干年来,从司法部到地方劳教部门和劳教所,主要的工作就是搞强制戒毒。所以,如果有6万劳教人员加20多万强制戒毒人员,跟过去30多万差不多。也就是说,这些劳教干警的任务主要是搞强制戒毒。由此,在这样一个情况下,劳教制度离废除也就不远了,因为关的人很少,而且主要的工作也已转向强制戒毒了。所以果断地把这一制度予以废除也是具有现实可能行的。

   关于劳教废止后原劳教人员该怎么对待,当时我们研究中有两种处理意见:一种意见认为,法律不溯及既往,要维持过去决定的严肃性,这些人应继续在劳教所接受劳教,等劳教期满后再放出去。另一种意见认为,鉴于社会上对劳教反应这么大,中央也决心要废除它,而且留在劳教所的劳教人员也不多了,因此对这部分人员应当一律释放。最后全国人大常委会采纳了后一种意见,即在宣布废除劳教制度的同时将所有在押的劳教人员一律释放。到此为止,劳教制度应当说是被干净彻底地废除了。

  

   二、劳动教养制度废止后的制度完善

   劳教制度废除以后,河南省曾出现了一个引人注目的机构,叫非正常上访人员训诫中心,在其它地方也出现了类似的法治教育基地、法治培训班等。也就是说,在彻底废除劳教制度后,由这些机构继续对那些上访人员进行教育改造。这些情况被报道出来以后,大家非常担心劳教制度会不会死灰复燃。而根据我国《立法法》的规定,对于限制人身自由的强制措施及其处罚只能由人大及其常委会通过法律来规定。也就是说,这样的法律一定要立法机关来制定,而不能是由国务院、公安部或者哪个地方来制定法规,这是不可以的。因此,毫无疑问,这些报道出的事情引起了社会的高度警惕,大家觉得,对于这些形形色色的非正常上访人员训诫中心一定要取缔,防止他们扩大。

   还有一个现象就是,去年最高法院、最高检察院先后出台了多个降低犯罪门槛、扩大犯罪圈的司法解释,比如《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》、《关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》、《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》、《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》,等等。这些解释无疑是考虑到了劳教制度废除后维护社会稳定的需要。学者们总体认为,应当按照罪刑法定原则的要求,通过立法机关光明正大的修改法律,通过司法机关这样做并不妥当。但是,目前司法机关的司法能动性比较大,效率也很高,普遍尽快的落实中央批示并付诸实施。但对此,学术界还是有争议,大家觉得,在目前刑法没有修改之前,最好是就低不就高,毕竟我国还有《治安管理处罚法》,还有治安拘留措施。尽管治安拘留在下一步的改革也是个重要的问题,因为按照有关的国际公约,任何剥夺人身自由的措施,尤其是实体性处罚,是不能作为行政处罚措施的。在国外也没有短期剥夺人身自由的行政处罚措施。当然,我们现在的治安拘留期限是15天,最高能到20天,相比起劳教,目前大家对治安拘留进行改革还没有紧迫感,但这个问题下一步肯定会提出来。

   (一)劳教废除后《治安管理处罚法》和《刑法》的衔接问题

劳动教养制度废止后,我国维护社会治安的制度由原来的治安管理处罚法、劳动教养和刑法“三驾马车”变成了治安管理处罚法和刑法“两驾马车”。然而,我国的劳教对象毕竟在高峰时期达到了二、三十万,就算废除前降低到了五、六万,但对这五、六万也不能长期一概不管了。毫无疑问,这里面有一部分就是不该管,比如为了贯彻当地党政领导的批示,把一些上访户送到劳教所,这种做法肯定是不对的。所以这一部分就是要完全不管。还有一部分就是过去的“以教代侦”人员,即公安机关因为证据不足或办案期限所限,将其送到检察院起诉不了,放了又怀疑他实施了犯罪的人员。对这部分人员,公安机关长期以来用劳教作为“以教代侦”的工具。这也是不合法的,因为按照《刑事诉讼法》的无罪推定原则,不能证实行为人犯罪,办案期限到了就应当放人,而不能说刑事诉讼走不通了就搞劳教。所以这部分人员也不能再管了。除此之外,还有一部分人员在任何一个国家的法律体系中都要管,我们现在把劳教废除了也要去研究。而这里面就涉及到分流了,有的应归入治安处罚范围,有的则应归入刑事处罚范围。对这些问题,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家检察官学院学报》2015年第2期

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