邵宇:渐行渐近的现代化财税制度

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2015-04-07 19:36:25

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邵宇 (进入专栏)  

   摘要: 回顾2014年“深改元年”,中央发布的第一个改革的总体方案就是《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)。作为“首发”总体方案,财税改革为顺利推进深化经济体制改革的重大意义不言自明——既是经济体制改革的重中之重,也是为顺利推进经济体制改革奠基铺路。

   全口径预算:让收支暴露在阳光下

   新《预算法》进一步完善了全口径预算,包括常规预算(一般公共预算)、国有资本、基金收入、社保基金,这意味着政府所有收入都纳入了预算体系,不再有预算外资金的概念。在过去,预算外资金的急剧膨胀以及对其管理机制的落后,导致预算外资金一直游离于监管之外,收入来源不清,使用情况更是不明,这种不清不楚的大量收支引起了多种问题,与预算外资金相关的腐败和挪用,资金使用效率低下,收费经费化等,形成“体外循环”。另外还有各种超标收费、逃避专户管理,甚至私设小金库等恶性事件发生。此次《预算法》将政府所有收支纳入预算管理,目的就是让财政收支等同于政府收支,同时为了避免老百姓看不懂预算的情况,预算科目的设计还将细化和完善,这将避开在“GDP锦标赛”制度下地方政府基于传统总量考核的政绩要求无节制地扩大投资的弊病。

   同时,在全口径预算实施后,所有收支全部纳入预算,并对预算收支完成率等指标进行严格考核、高效监督和信息披露,效果将逐步得以体现,百姓将更清楚财政资金的来龙去脉。最终,全口径预算的目的是将所有政府收支纳入其中,进行高效、统一管理,实现财政收支的规范,并推动建立权责发生制的政府综合财务报告制度,便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪,为中央和地方的债务管理及风险预警提供支持。这是构建“地方政府信用评级基础上地方发债管理体制”的基本前提。同时还要求各级人大充分发挥财政预算审查职能,将预算支出作为人大批准预算的主要目标,确实强化立法机关对政府的约束和监督,加强对预算程序的监督,合理、充分地行使对预算的修改权和否决权。

   43号文:地方债务修明渠堵暗道

   2014年国庆印发的43号文(《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》)剑指对地方债务的治理,其意义可以提高到改变中国经济发展模式的高度,就算不是经济体制改革“总开关”,也是一个重要的扳手。在1994年“分税制”改革后,地方政府受“GDP锦标赛”的激励,对GDP和投资增长率的重视达到了更高的地位,上述两个指标在政府间从上至下层层加码,加上事权财权错配,倒逼地方政府通过土地财政来为工业化和城市化提供大量资金,土地资本化中又衍生出了地方融资平台,通过银行信贷这个更大的杠杆来撬动增长,正面效应是将中国经济总量推到了世界第二的位置,而留下了诸多后遗症,而地方政府债务就是引爆系统性风险的定时炸弹。

   43号文很清楚地方政府债务存在的合理性以及不规范性,因此首要是修明渠——建立规范的地方政府举债融资机制,规定了发债权限集中到省一级,避免地级市、区县、乡镇无序举债,另外规定了政府债券举借和偿还方式,也支持社会资本与政府合作,用社会资本弥补政府投资的不足。

   然后就是对现有存量债务的规模控制和化解处理,这里面有几个关键之处:

   第一,严格控制债务规模。债务实行限额管理,规模不得超出限额,限额由国务院确定并由全国人大或其常委会批准,地方的限额根据自身财政健康情况由国务院批准,这就保证了地方政府债务“堰塞湖”不会无序扩大。

   第二,债务纳入预算管理。文件明确规定“将存量债务分类纳入预算管理”,预算管理的重要性在前文已述,这一点要求地方政府举借的债务,需列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准,并且还要按要求向社会公开,实现了地方债务从“地下”走向了“阳光化”,保证债务得到及时监督。

   第三,分类偿还。对地方政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和专项债务。然后对公益性和收益性债务作出区分,收益能还本付息的债务则由项目收入偿还,收益不足的则通过诸如优质资产等方式提高偿还能力,总之,谁家的孩子谁家抱。

   可以预计,43号文的影响将超出地方政府债务范围:债务“堰塞湖”的消解意味着系统性风险(债务和影子银行)将逐渐阳光化化解,举债权的上收意味着砍掉了地方政府盲目铺摊子的左膀右臂,加上财权事权重新调整等配套,地方政府的发展方式也会更多从直接参与和干预微观经济转变至市场培育,这也堵住了腐败的漏洞,市场和政府之间的划分也更加清晰。

   62号文:建立统一市场

   在“GDP锦标赛”下,企业带来的投资、税收和经济总量的增加是地方政府最为青睐的对象。由于企业“用脚投票”的特性,迫使地方政府用各种手段吸引企业入驻,大规模的“招商引资”热潮在全国展开,地方政府也发挥了聪明才智,从工业用地零地价到税收优惠、税收返还,各种优惠政策层出不穷。目前光出台实施的区域税收优惠政策约50项,几乎囊括了全国所有省(区、市),这里面还不包括大量的“土政策”。地方政府这种以邻为壑的优惠政策竞争模式在很大程度上破坏了公平竞争和统一市场环境建设,而且阻碍了结构优化和社会公平的实现。国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(62号文)正是针对此,对各种区域税收优惠政策和地方“土政策”进行规范。62号文首先上收了制定税收优惠政策的权限,未经国务院批准,不能对企业规定财政优惠政策,同时还规定各地区各部门不可未经批准减免或缓征收费,也禁止土地出让金优惠以及低价转让国有资源,更禁止允许企业社保缴费低于法定费率。62号文的意义在于为建立全国统一和平等的市场扫除地方在财政上的障碍,实现税制管理统一。

   71号文:从专项转移支付到一般转移支付

   2014年12月,国务院发布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(71号文),目的是解决现行转移支付存在的多种问题,也是新《预算法》顺利实施的一个重大支柱。71号文最大的亮点就是对转移支付的结构调整和对专项转移支付进一步规范管理。

  

   首先,文件提出优化结构的问题,即在中央和地方事权与支出责任合理划分基础之上,将一般性转移支付作为主体。中央事权的事务不再委托地方支出,由中央直接实施,意味着这方面的专项转移支付将逐步减少;中央地方共同事权的,中央部分通过专项转移支付委托地方,地方事务的,地方承担支出责任,中央主要通过一般转移支付来支持。

   其次,文件将一般性转移支付提到新的高度,文件要求“增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。而且从功能来看,一般转移支付和专项转移支付得到了明确划分,一般转移支付将注重于实现地方间财力均衡,促进地区间基本公共服务均等化,地方政府也有了更多的自由裁量权,并且中央政府将注重结果导向性的制度设计。

   专项转移支付的条款则有多项,说明是本改革的重心,也意味着现行转移支付政策的弊端主要在专项转移支付上。首先,专项转移支付信息并不公开,不仅对于普通公众,甚至在财政系统内部也不清晰,专项转移支付已经成为一个“黑箱”。第二,专项转移支付分配权,也导致了专项转移支付资金投入分散。通常而言,专项转移支付资金依托于特定项目,意味着政府多个部门具有分配的权力,加上项目设置有交叉,纵容了“多头申报,套用资金”等地方政府的投机行为。第三,专项转移支付标准的模糊,管理混乱,资金使用效率低下。

   针对专项转移支付目前的弊端,71号文提出了清理、整合、规范等一系列措施,除此之外,还比较重要的是专项转移支付信息、程序、规则公开透明度,并且在政府年度预算报告中有比较详细的体现;同时,无论是专项转移支付还是一般转移支付,涉及更深层次的是中央和地方政府财权与事权的问题,借助转移支付制度的完善,进一步理顺政府与市场、中央与地方政府之间的关系。

   中期财政规划:滚动编制的财政规划

   十八届三中全会明确提出“建立跨年度预算平衡机制”,财政部部长楼继伟称,这一要求的内涵之一是建立中长期重大事项科学论证的机制,对一些重大项目不能一年一定政策,要做到长远考虑,通过中期财政规划,强化年度预算的约束性。此次《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号),改变了过去实行的财政收支年度预算,中期财政规划按照3年滚动方式编制,第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应的年度预算,年度预算执行结束后,对后两年规划及时调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划。

   中期财政规划的意义在于将财政预算由年度收支平衡扩展到跨年度预算平衡,是向中期预算改革的过渡。在年度收支平衡下,考虑到财政预算还要经过人民代表大会(通常在3月份),实际上留给地方政府的时间并不多,导致地方政府的财政行为极其仓促,年底突击花钱的现象非常普遍,一些大手大脚、装点门面而实际用处不大的项目也因此仓促上马。另外,由于年度平衡也促使地方政府在经济较热时反而会放松对收入的征管,而在经济低迷时为了保证财政收入又加大征收力度,“火上浇油”和“雪上加霜”并存,这意味着年度平衡预算在一定程度上起到了顺周期的作用。在中期财政规划下,财政收支3年统筹,不用追求当年预算平衡,所以当年超支可以冲减往年的赤字,或是补充至稳定调节基金用以弥补未来年度可能出现的财政赤字。另外,中期预算的进步意义还在于助力省级政府在预算内发行地方债,通过中期预算规划可以预判地方政府中期资金缺口和偿还能力,为地方债务发行上限的确定以及地方债券的投资者了解财务状况提供有效的依据,在一定程度上克服融资平台的弊端。

   从世界经验来看,许多国家完成从传统国家建构向现代国家建构的转型,都是由财政税收领域改革起始的,而中国大手笔的财税改革也标志着国家治理现代化进步。十八届三中全会通过的“改革决定”强调财政是国家治理的基础和重要支柱,而财税体制改革的铺开也辐射其他领域的改革。第一,财政本是宏观调控体系的主要手段之一;第二,财税改革是收入分配改革重要工具、社会保障的强有力支持,也是推进城乡发展一体化的桥梁,更是生态文明建设的杠杆、社会治理和国防建设的财力保障;第三,能清晰界定政府与市场边界的关键环节,厘清中央和地方权责关系、塑造良好国家治理架构的基础,更利于规制地方政府行为、打造合理投融资机制、遏制腐败。可以预见,包括全口径预算、加强对地方债务管理等在内的系列公共财政改革举措,特别是新《预算法》的实施,将昭示着中国公共财政改革的大步迈进;它是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果,它可有效扬弃“GDP锦标赛”,使得政府真正可以看得见,可以监督问责,并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。这也将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动,为中国国家治理体系竖起了一根坚实梁柱。

   (作者为东方证券首席经济学家、 陆家嘴沙龙理事会秘书长)

  

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文章来源:华夏时报

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