储昭根:丑闻“推动”联合国改革

选择字号:   本文共阅读 2611 次 更新时间:2005-09-10 17:25:42

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储昭根 (进入专栏)  

  

   联合国最近一年多来由里到外频频曝光的丑闻,给了美国一个极好的用来推行自己利益和价值的机会。

  

   60年前,或迟或早参加对法西斯宣战的51个国家怀着“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”的信念,签署了标志集体安全思想付诸实践的《联合国宪章》。若干年后,美苏主导下的联合国陆续吸收了二战的战败国、欧洲的中立国,以及亚洲和非洲的新独立国家,到今日为止,联合国大会已经拥有了191个成员国,安全理事会有15个成员国,经济及社会理事会有54个成员国,国际法院则有来自不同国家的15名法官。此外,聚拢在万国旗下的还有一些专门机构,如国际货币基金组织、世界卫生组织、联合国教科文组织,以及国际原子能机构、世界贸易组织等相关组织,它们在各自的领域呼风唤雨,而又共同护卫着联合国这艘载着当代人类正义和希望的超级航母。然而,已步入花甲之年的联合国最近却丑闻缠身,而她今后的走向一度也让人倍感困惑。

  

   祸起萧墙

  

   最近一年多来,联合国高层频频曝出丑闻,殃及秘书长安南。

   去年4月,联合国难民署高级专员吕贝尔斯被指控“性骚扰”,以副秘书长迪利普•纳伊尔为首的联合国内部监督事务处(OIOS)就此展开调查,不久证实了上述指控,但安南当时没有对吕贝尔斯采取行动,只是将他训斥了一番。直到今年2月该内部调查报告被英国《独立报》曝光,安南无法再保他时,这位掌管着难民署每年约10亿美元预算的荷兰前首相才黯然辞职。看来,英美针对联合国搞窃听也不是全无道理。

   祸不单行,2004年11月19日,代表秘书处5000多雇员的联合国工会的理事会投票通过了一项针对联合国高级管理层的不信任决议,导火索赫然是安南袒护被指控以公循私、对下属进行性骚扰的副秘书长迪利普•纳伊尔。原来负责调查别人的纳伊尔也不干净!在雇员们看来,“纳伊尔事件”是安南及其高级助手腐化的一个例证。

   尽管如此,使联合国和安南名誉扫地的却是“石油换食品”案。2004年1月,伊拉克媒体率先披露说,伊警方在清查伊前石油部大楼时,发现了萨达姆利用“石油换食品”计划向一些国际要人(包括主管“石油换食品”计划的联合国副秘书长塞万)行贿的证据。媒体质疑说,由于安南监督不力,萨达姆在许多伊拉克人死于饥饿和贫困的情况下,走私石油并利用“石油换食品”计划进行幕后石油交易,老萨借此大发国难财,获取了213亿美元的非法收入。此外,安南之子科乔•安南连续4年从一家瑞士公司每月获得2500美元的灰色收入,而该公司从“石油换食品”计划中得到了购买合同。

   迫于舆论压力,2004年4月,安南任命美联储前主席沃尔克等3名国际人士组成联合国“石油换食品”独立调查委员会。该委员会自今年2月4日到8月8日陆续公布了3份调查报告。最新的一份报告称,联合国前副秘书长、联合国伊拉克计划办公室执行主任本农•塞万在该项目实施过程中收取了回扣,而另一名联合国官员亚历山大•雅科夫列夫则在其它项目上接受了巨额贿赂。目前,雅科夫列夫已承认自己收受了数十万美元贿赂,纽约南区联邦检察官也已下令对其进行逮捕,但塞万仍然拒不认罪。

   该报告还表示,关于安南是否为其儿子所在的瑞士科特克纳公司谋取不当利益的调查仍在进行中,最终结果将在第四份报告中公布。虽然今年3月公布的第二份报告曾认为没有证据表明安南在该项目实施过程中存在不当行为,但最近发现的一份电子邮件显示,安南曾和科特克纳公司负责人进行过接触,而安南对此事并未向独立调查委员会说明。用沃尔克的话说,这意味着“安南还有许多麻烦”。如果安南果真涉案的话,对处处受敌的他来说,将会是四面楚歌,而对丑闻频发的联合国则意味着病入肌理。

  

   病入肌理

  

   丑闻不光“青睐”联合国高层,基层的官僚也“一体均沾”。

   今年3月,曾在伊拉克大选中大出风头的乌拉圭人卡丽娜•佩雷利,被控在其领导的联合国选举援助司存在性骚扰、搞裙带关系和滥用公款等问题;5月,一名为联合国驻科索沃难民事务高级专员工作的巴基斯坦人又被指控犯有走私人口罪、性虐待罪。联合国官僚机构从上到下频频爆出性丑闻,让人怀疑这是否与天主教近年来在美、德、波、奥和澳大利亚等国被曝光的性丑闻如出一辙,是一种被掩盖的常态行为。

   也许官僚机构对此难以接受,但维和部队想不承认都不行了。根据安南5月向联大提交的报告,2003年联合国共报告性丑闻54起,2004年增加到121起;性侵害地点从前些年的波黑、科索沃、柬埔寨和东帝汶等地,扩散到非洲和中美洲。

   2004年3月到2005年4月,联合国驻刚果(金)、布隆迪、海地和利比里亚等国的维和人员先后曝出性丑闻。据联合国负责维和事务的助理秘书长简•霍尔•卢特证实,单单有关在刚果(金)的维和人员对当地妇女集体性侵害案的指控就达l50余项,其中包括强奸、召妓和性侵害儿童;涉案的一名联合国后勤专家,居然在住所中自拍色情录像出售。该丑闻引起舆论大哗,成为联合国的“阿布格莱布”。更讽刺的是,针对联合国驻刚果(金)维和部队的调查尚未结束,一向名声颇佳的联合国驻海地维和部队又爆出冷门:3名执行维和任务的巴基斯坦士兵竟在光天化日之下将一名海地妓女强暴。

   维和部队性丑闻的大曝光,使联合国的形象受到严重损害,最终影响到维和部队使命的完成。仍以刚果(金)为例,驻该国维和部队性丑闻曝光后,其孟加拉籍军人于今年2月遇袭,9死11伤,人员损失为联合国维和行动10年来之最;3月,维和部队在针对伦杜族民兵的进剿行动中误伤对方妇孺,更激化了与当地民众的矛盾。

   联合国也是有苦难言:一方面,联合国不可能具有主权国家那样的强制力,这一点上与一般的国际组织并无本质上的区别。按有关规定,联合国只对其雇用的文职人员有司法管辖权,而对维和士兵、军事参谋、观察员和民警等,只能将其遣返回国处置。可是,派出国顾及到自己的面子,对违法者常常从轻发落,甚至不予追究。另一方面,联合国成立60年来,随着规模不断扩大,机构臃肿、人浮于事的情况比较严重,腐败在所难免,而防止滥用权力的预警系统太差,越扯越大的丑闻正好说明了这一点。

  

   身心失调

  

   从诞生之日起,联合国即以维护世界和平与安全为己任。在当今世界,恐怖战争仍是克劳塞维茨所说的“政治的延续”。以武力惩罚恐怖分子,联合国责无旁贷。然而,迄今的大部分反恐行动,都是西方国家各自在单干,很少有人出面让联合国派出一支反恐特种部队的,这就说明联合国缺乏执行它所通过的那些决议的能力。不过这也难怪,恁大的一个联合国,成员国缴纳的经费只有一点点,养不起独立的常备军,只能临时拼凑几支杂牌军充当“蓝盔”维和部队,而这根本威慑不了灵活机动的恐怖分子。

   联合国不是世界政府,“止戈”的决策名义上由安理会作出,实际上听命于华盛顿、莫斯科、伦敦、巴黎和北京这“五常”。它们各有势力范围。打个不恰当的比喻,碰上主人家豢养的阿猫阿狗闯祸,联合国的谴责动议往往就瘫痪了。譬如起因于埃及单方面宣布将苏伊士运河收归国有的第二次中东战争,分明是以色列率先进攻埃及的西奈半岛,可英法却向埃以双方都发出最后通牒,并以埃及拒绝英法接管运河为由加入对埃及的战争。对于英法的“知法犯法”,安理会自然没辙,最后还是由联大通过了不具约束力的停火决议,各方弭兵,该解决的问题到底没有解决,以致后来中东战争接二连三。

   再有,联合国维和部队通常只部署在大国认为重要的地区,如美国的“后院”海地、欧洲的“前庭”科索沃、以色列的南北边境。至于麻烦不断的西非沿几内亚湾国家,由于近海且容易危及大国远洋航线,一般也会派第三世界国家士兵组成的维和部队出征。但遇到像亚洲内陆的“金新月”、“金三角”,或非洲内陆的卢旺达、苏丹达尔富尔这种边角旮旯,大国不愿出兵甚至被迫撤回军队,小国兵力弱或没有远程投送能力,这时,作为联合国象征的秘书长就只能扯着嗓子干说几句,坐观局势恶化而无能为力。

   可若是“五常”对种族大屠杀等极端形势一声不吭,也说不过去。今年7月,美国前总统克林顿在参观卢旺达大屠杀纪念馆时,就坦言自己愧对11年前的大屠杀。其实,即使联合国当年派出维和部队,也起不了多大作用,因为后者更多的是被设计用来配合一国的政治重建进程,譬如隔离内战双方、组织选民投票。联合国于2002年5月接纳的第191个成员国,即是在脱离了印度尼西亚23年统治之后,又被联合国管理了两年半才建国的东帝汶。因此,曾有消息说,安南一度设想今后联合国将不再涉足军事安全领域,而将专注于政治重建和人道主义援助等。也就是说,联合国要自废“武功”!

  

   误入歧途

  

   种种问题的存在,既是压力,毋宁说也是改革的动力。2003年3月的伊拉克战争,即促使安南于当年11月任命联合国改革问题高级别名人小组,就全球共同威胁提出对策建言报告。安南于2004年12月将该报告提交第59届联大讨论。随着“石油换食品”腐败案等丑闻的进一步被揭发,联合国的改革也进一步提速。2005年3月,安南向第59届联大提交了题为《大自由:实现人人共享发展、安全和人权》的报告,呼吁各国一揽子接受报告中关于发展、安全、人权和机构改革等方面的改革建议。他在报告中呼吁各国在9月之前就安理会改革这一关键问题作出决定,随后又暗示支持日本入常。

   问题环环相扣。要避免安理会的瘫痪,有两个现实的途径:一、在安理会现有席位不变的情况下,限制“五常”的否决权使用范围,搞“近亲回避”等程序创新,而这在短期内办不到;二、用扩大常任席位的办法来稀释“五常”特权,造成权力的制衡和溢出效应,以此为饵,调动其它国家缴纳会费、参与维和行动的积极性。后者正是日德巴印四国孜孜以求的,但其过于急进的入常草案已被中美俄三国打入冷宫。此时,正值联合国的信誉危机总爆发,美国借机宣扬联合国改革的核心不在于安理会扩大,而在于效率与透明度的提高;日本则同样拿联合国暴露的问题来说事,认为应当减少会费。

   其实,秘书长安南和日本政府均存在一定程度的战略误判。安南原以为世界各国都有改革要求,自己可以顺水推舟,主导联合国改革,以便让影响国际社会未来几十年的国际架构在自己任内产生。这样既可以摆脱丑闻困扰,又可成就一世英名。殊不知各国改革要求相差甚远,推动改革谈何容易!而日本政府自恃财力雄厚,以为有了美国的许可,拉上几个争常伙伴就可以寰宇通吃,最终可迫使中国让步,但她犯了几个严重错误:一是没料到非盟这么团结、这么不给面子;二是没想到美国这么油滑,这么看不惯巴西;三是低估了中、韩阻止其入常的决心;四是高估了安南支持其入常的效果。

屡屡碰壁之后,日本外相町村信孝8月10日称,四国联盟草案如没希望通过将不强行表决。安南随后也承认,9月14日-16日举行的联合国首脑会议,将不可能就安理会改革达成一致。不过,安南同时强调,没有安理会改革的联合国改革是不完整的,他希望各国能够在9月做出承诺,在今年圣诞节之前作出决定。对于安南再次就安理会改革设定时限的做法,(点击此处阅读下一页)

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