姜明安:改革和完善行政诉讼体制机制加强人权司法保障

选择字号:   本文共阅读 386 次 更新时间:2015-04-04 23:22:47

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之后才是涉“其他人身权、财产权”的行政行为,再之后才是涉“其他合法权益”的行政行为。但不管怎样,法院行政诉讼的门是开得比过去大很多了,这对人权保障无疑是一个重大进步。

   (三)放宽了行政诉讼原告和第三人的要求,加大了行政复议机关和被告行政机关负责人的出庭责任

   其一,新修订的行政诉讼法规定,原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。[5]而现行行政诉讼法规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。[6]所谓“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,可从宽解释,也可从窄解释。从宽解释则包括行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织;从窄解释则仅包括行政行为的相对人(直接相对人),而不包括其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织(间接相对人)。在实践中,许多法官往往从窄解释。因此,其合法权益受到行政机关侵犯的其他非行政行为直接相对人的公民、法人或者其他组织就实际失去了诉权。这次修订,明确了这部分间接相对人的原告资格,从而恢复了他们的诉权。

   其二,新修订的行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。[7]而现行行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。[8]这种规定导致许多复议机关为规避做被告而充当原行政行为的“维持会”:行政相对人向其申请复议后,其不论相应行政行为是否合法,是否侵犯相对人的合法权益,一律维持了事,使相有对人不仅不能通过复议使自己被侵犯的权益获得救济,反而无谓耗费了许多时间和精力。本来行政复议有较行政诉讼的多种优势:经济、快捷和专业性,但现行制度设计使其优势变为了劣势。这次修订改变原制度设计,我们有理由预期能激化行政复议的活力,使国民人权能更好地获得复议和诉讼双重机制均有效的保障。

   其三,新修订的行政诉讼法将现行行政诉讼法规定的第三人条件:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”[9]修改为“同被讼行政行为有利害关系,但没有提起行政诉讼,或者同案件处理结果有利害关系”。[10]这一修改即扩大了第三人的范围,使不仅同被诉行为有利害关系的人,而且同案件处理结果有利害关系的人都可以以第三人的身份参加到诉讼中来,维护自己的合法权益。过去因行政诉讼损害了或可能损害自己权益的非本案当事人只能通过信访或其他非司法途径寻求救济,实际上难于真正获得救济。例如,甲乙两人争一土地使用权,行政机关裁决属于甲,乙不服,诉至法院,法院通过行政诉讼,无论将该土地使用权最终判给甲或乙,都会损害真正拥有该土地使用权的丙的权益。在这种情况下,如果不允许丙在诉讼过程中参加进来,一旦法院做出终审判决,丙要通过信访或其他非司法途径要回其土地使用权不是不可能,但也是非常非常困难的。

   其四,新修订的行政诉讼专门新增一项规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。[11]这一规定不仅对于监督行政机关依法行政具有重要意义,对于保障作为原告的行政相对人的合法权益也有重要意义。行政诉讼法实施20多年,平均每年审案近10万起,但很少有行政机关负责人出庭应诉的,绝大多数的情况是“告官不见官”。由于行政机关负责人不出庭,他们不了解相对人合法权益被侵犯的实际情况,原告即使胜诉,往往也很难获得实际有效的救济。而且行政机关也难于吸取违法侵权的教训,在以后类似的行政行为中可能重蹈覆辙,仍然继续违法侵权。尽管新修订的行政诉讼法从实际可能性出发,没有规定应当出庭应诉的“负责人”必须是正职行政首长,也没有规定每个行政案件的审理,行政机关的负责人都必须出庭,但新修订的行政诉讼法的这一规定相对于现行行政诉讼法保障机制,无疑是很大的进步。

   (四)改革和完善行政诉讼起诉受理机制,对公民的诉权提供更多实质和实效的保障

   其一,将现行行政诉讼法规定的三个月起诉时限延长到六个月。起诉时限自原告知道或者应当知道被告作出行政行为之日起算,如果原告不知道被告作出的行政行为,在行政行为作出后五年内仍可起诉,如行为涉及不动产,在行政行为作出后二十年内仍可起诉。[12]这一修改对于行政相对人维权是很有意义的。由于许多国民对法律规定的起诉时限不甚熟悉,加上其他一些主客观原因,很容易错过现行行政诉讼法规定的三个月时限,从而丧失请求司法救济的机会。新修订的行政诉讼法的这一修改,将大大减少乃至消除这种在实践中不时发生的遗憾。

   其二,将现行行政诉讼法规定的法院接收起诉状后七日内审查立案修改为当场“登记立案”或虽不当场“登记立案”但须出具注明收到日期的书面凭证。对于法院不接收起诉状,或者接收起诉状后不出具书面凭证的,当事人可向上级人民法院投诉,上级人民法院将责令其改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。另外,对于法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可向上一级法院起诉。上一级法院认为符合起诉条件的,自己立案、审理,也可指定其他下级法院立案、审理。[13]新修订的行政诉讼法的这一修改将从根本上改变过去当事人到法院起诉,法院或者不接收起诉状,或者接收起诉状后不出具书面凭证,或者既不立案,又不作出不予立案裁定,让你无法上诉,完全失去获得司法救济的机会的那种使人极感无助和极度苦闷的情形。

   其三,新修订的行政诉讼法规定,当事人起诉时,可一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件进行审查。[14]而现行行政诉讼法是不允许法院在行政诉讼中审查规范性文件的。现行《行政诉讼法》第五条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。尽管在实践中,法院审理行政案件,在事实上不仅要对规章以下的规范性文件进行审查,对规章也要进行有限度的审查,以确定是否“参照”,但当事人对此并无审查请求权。新修订的行政诉讼法将对规章以下的规范性文件审查的请求权直接赋予公民、法人和其他组织,在推进人权和公民其他权利的司法保障方面无疑具有一定的积极作用。

   (五)改革和完善行政诉讼审理、判决机制,为人权司法保障提供更多更有效的途径

   其一,新增行政审判的简易程序。现行行政诉讼法没有规定行政审判简易程序,所有行政案件都走普通程序。一个罚款几十元的案子,也要合议庭审理,经过一审、二审,甚至再审。这种程序设计过分耗费司法资源,也不利于保护当事人的合法权益。因此,新修订的行政诉讼法规定,法院审理被诉行政行为是依法当场作出的、或涉案款为二千元以下的,或案件内容为申请政府信息公开的,或者双方当事人均同意适用简易程序的案件,由审判员一人独任审理,并应当自立案之日起四十五日内审结。[15]

   其二,将现行行政诉讼法规定的行政审判不适用调解的规定修改为可有限适用调解,即法院审理行政赔偿、补偿和行政行为涉自由裁量权的案件,可以在双方自愿、合法和不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则的基础上进行调解。[16]行政诉讼虽然不同于民事诉讼,行政机关对于诉讼客体没有完全的处分权,从而不能完全适用调解,但有限调解显然是可行的,且对于尊重当事人自治,保护其合法权益是很有益的。

   其三,新增五种新的判决形式:驳回诉讼请求判决、给付判决、确认判决(包括确认违法和确认无效)、赔偿判决(含责令采取补救措施)、行政协议判决(包括判决继续履行、责令采取补救措施和予以赔偿、补偿)。[17]这些判决形式对于保障被行政侵权的当事人的实体合法权益是非常重要的。没有这些判决形式,法院在行政审判中面对许多行政侵权行为就难以下判,即使想给予当事人救济,也苦于没有法定救济形式而无能为力。例如,对于行政机关在行政执法行为中实施了殴打、虐待等暴力行为,如无确认违法的判决形式,按现行行政诉讼法规定的四种判决形式——维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决——均无法下判。当然,在以往的行政审判实践中,法院也并非完全没有给予当事人救济,法官往往会根据最高人民法院的有关司法解释给予当事人相应的救济。新修订的行政诉讼法将有关司法解释上升为法律规定,对保障当事人合法权益显然更为有利。

   其四,扩大撤销判决的适用情形。现行行政诉讼法规定撤销判决适用有五种情形的行政行为:主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权。[18]新修订的行政诉讼法新增一种情形:明显不当。在以往的行政审判实践中,法官限于撤销判决的五种法定情形,只能撤销违法的行政行为,对于行政机关在法定范围和法定幅度内实施的行政行为,即使再不合理,对相对人再不公正,法院也不能判决撤销。当然,也有某些法律素质特别高、正义感特别强的法官,对于明显不当的行政行为,会将之归入“滥用职权”的情形予以撤销。但是“滥用职权”的刺激性太大,人们往往会将之与执法者的主观恶性联系在一起,法院一旦认定行政机关“滥用职权”,可能导致相应执法者和相关负责人被问责,故绝大多数法官不敢轻意启用“滥用职权”条款。现在,新修订的行政诉讼法在撤销判决的情形中增加“明显不当的”情形,[19]法官适用起来显然就不会有那么多的顾虑了。

   其五,新增“先予执行”的裁定:法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、低保、工伤、医疗社保的案件,权利义务关系明确,不先予执行将严重影响原告生活的,可裁定先予执行。[20]很显然,这种裁定形式对于保障作为弱势群体的原告的权益,是太有必要了。

   (六)加强对行政审判的监督和加大对法院裁判的执行力度

   关于行政审判监督,新修订的行政诉讼法主要增加了检察建议的形式。现行行政诉讼法只有检察抗诉一种形式:人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。[21]新修订的行政诉讼法在此基础上新增规定:地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有法定违法情形的,指新修订的行政诉讼法第九十一条规定的情形。或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案。另外,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,也有权向同级人民法院提出检察建议。[22]

   关于对法院裁判的执行,新修订的行政诉讼法主要增加了对行政机关拒绝履行法院判决、裁定、调解书的三项强制执行措施:[23]

   其一,对行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款。现行行政诉讼规定罚款是仅针对行政机关的,行政机关对每日五十元至一百元甚至更大数额的罚款大多满不在乎,故强制执行力度很小。现在新修订的行政诉讼法将罚款改为针对行政机关负责人,其强制执行力度无疑将比现在要大得多。

   其二,将行政机关拒绝履行的情况予以公告。这一措施可能要比罚款的强制力度更大,因为公告会影响行政机关及其负责人的声誉,从而可能影响行政机关相关责任人员和相应负责人的职务升迁,他们对此不能不予以认真对待。

   其三,对拒不履行法院判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的行政机关,可拘留其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。这一措施的强制力度则可能比公告更大。当然,这一措施因为涉及被执行人的人身自由,影响被执行机关的工作,其适用必须非常慎重。新修订的行政诉讼法新增这一措施,更注重的是其威慑力而不是实际适用:行政机关相关责任人和负责人慑于此种措施的厉害性,自然就会更自觉、更主动地去履行法院的相应裁判。

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期

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