李永刚 管玥:地方官员竞争的政治锦标赛模型及其优化

选择字号:   本文共阅读 949 次 更新时间:2015-04-03 14:13:11

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李永刚 (进入专栏)   管玥  

  

   摘要:经济学家将中国特色的地方官员强激励模式命名为“政治锦标赛”,强调各地基于发展速度的相对绩效排名,在很大程度上决定了主政官员的晋升。但经验研究表明,单一的竞速晋升模型在学理层面解释力不足,在实践层面弊端明显。“双轨制”的技巧类竞赛模型可能更加适合中国当前的制度环境。只要对现有的绩效考核指标体系进行适度调整,就可以将竞速类锦标赛变为竞技类锦标赛,从而推动政府治理从“为 GDP 而竞争”向“为和谐而竞争”转型。

  

   关键词:地方官员; 政治锦标赛; 晋升; 激励制度

  

   一、引 言

   自秦朝以来,中国就是一个中央集权的单一制国家,并发展出完备复杂的大国治理技术。但在不同的历史时期,这些技术表现出或大或小的差别。其中,中央政府如何约束和激励地方政府及其官员,一直是观察宏观政治变迁的重要视角。

   在新中国政权成立之初的数十年间,中央政府在“央-地关系”中长期处在极度强势的地位。其主要原因除了大一统的集权传统以外,主要有三: 一是魅力型领袖的个人权威盛极一时; 二是中央决策层以计划配置方式直接掌控有限的资源分配; 三是在革命运动的主旋律下,经济发展不是核心考核指标,政治忠诚权重第一,地方政府不容易有逐利冲动和变通空间。但改革开放以来,上述三个制约地方的因素逐渐减弱。首先,具有个人魅力和传统权威的政治领袖及其革命同辈陆续逝去,新一代领导人政治资历相当,在国家治理中很难延续个人独断或者元老寡头的模式,更多要依靠集体领导和党内民主的平衡技术; 二是市场经济的发展,催生了多元化的资源配置形式,尤其是城市土地成为财政来源后,地方对中央政府的资源依赖明显减少; 三是以经济发展为主要考核指标的绩效管理体制,使得地方政府无论是追逐经济利益还是政治升迁,都要求更大的弹性运作空间。〔1〕

   经验观察表明,在经济列车高速启动后,区域之间的发展不平衡变得尤其显著。中央统治集团很难对地方上各种细微的变化做出及时反应,因而在主观控制意向和客观控制能力之间存在落差,体现在出台政策以及控制地方政府行为时,呈现出间歇性和选择性的特质,时放时收,忽松忽紧。〔2〕( PP293-316)

   站在中央政府的立场看,它的困境显而易见。一方面,如果放纵地方势力坐大,导致无序竞争,则集权体制无力维系; 另一方面,如果遏制地方主体意识,强行“一刀切”,那么治理效果会大打折扣。因此,在实际运作中,中央政府表现出令人惊讶的“治理弹性”。它不仅放弃了原来那种通过路线斗争强制清洗来使官僚绝对服从的做法,同时还下放了部分管理权力,以调动地方官员的主动性和积极性。中央赖以控制地方的政治手段,也不再是意识形态和道德取向的乌托邦式煽情,转而采用政策和利益的博弈调整来渐进洗牌。

   经济学家率先注意到,这种“活而不乱”的治理策略之所以能够有效施行,主要缘于中央政府找到了一种“四两拨千斤”的巧妙办法: 透过层级目标责任管理体制,在下级政府之间围绕经济增长展开激烈的“政治晋升锦标赛”,将关心仕途的地方主政官员置于强力的激励-约束之下。

   我们关注的核心问题是,在经历持续的高速增长后,中国经济进入了结构转型的微妙时期。同时,在建设型政府向服务型政府转轨的历史进程中,更加复杂的社会管理和多重民生议题凸显,原来有效的官员晋升激励模式是否还能发挥重要作用? 能否应对这样的变革?

  

   二、文献综述及评论

  

   尽管存在严重的“先天不足”( 如人均资源禀赋严重偏低) ,而且“后天失调”( 如计划经济时代遗留下来的高度集权、低效的经济体制) ,中国仍然以让世界惊讶的发展速度创造了“中国奇迹”。在高速增长的背后,必然有与之相对应的激励和提供这些激励的制度安排。这个引人入胜的谜题引发了大量学者对中国模式进行探讨。尽管结论异彩纷呈,但基本的共识是,政府在整个经济成长的过程中扮演了极为重要的主导和推动角色。这种主导和推动不仅表现在外部政策创新,而且体现为管理团队的内部激励。

   政府对管理团队的内部激励又可区分为两个重要的层次,一个是地方主政者的官阶上升,这是传统的纵向晋升激励; 另一个是地方政府的财政分权收益,〔3〕( PP50-81)这可以理解为横向的“自我晋升”激励。因此,政府官员的竞争实质上是相对政治位置改变和财政经济激励增加所带来的控制权收益的“混合竞争”。〔4〕

   作为一个社会主义国家,中国的政治体制和干部管理模式与西方民主国家的“两官分途”、文官中立迥然不同,既不乏神秘色彩,又敦实有效。在研究官员的传统晋升激励时,经济学家期望用实证数据打开干部人事管理的“黑箱”,他们借用私营部门的“绩效-晋升”假设来讨论公共部门的激励模式,提炼出一个重要的研究模型: 政治锦标赛( political tourna-ments) 。较早提出这一概念的周黎安指出,所谓政治锦标赛即是指上级政府( 委托人) 对多个下级政府部门的行政长官( 代理人) 设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者方能得到晋升的机会,竞赛内容为各部门行政长官的工作表现( 或者绩效) 。〔5〕

   从理论上说,政治锦标赛的推行至少需要六个技术前提: ( 1) 人事权力集中; ( 2) 存在一种委托人和代理人都可衡量、可观察的客观的竞赛指标; ( 3) 委托人对具体实施晋升的可信承诺; ( 4) 各参赛主体的成绩相对可分离和可比较; ( 5) 参赛主体( 地方官员) 能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效; ( 6) 参与人之间不容易形成合谋。〔6〕把这些条件同中国实际对照,几乎完全吻合,因而中国特别适合采用政治锦标赛的制度设计。

   理论的灵感来自实证研究的发现。自上世纪 80 年代初以来,地方官员选拔和擢升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标,尤其是 GDP 增长的绩效。不同地区的地方官员不仅在经济上为 GDP 和利税进行竞争,而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。这种上级主导的晋升竞争,在形式和内容上类似体育竞技场上的锦标赛模式。

   中国的行政结构有一个大的特点,就是可比性强。省与省可比,市与市可比,县乡与部门也可比。因此,在赶超型的经济发展中,建立一套清晰的量化指标,就足以驱动地方之间的竞争。由于各级政府官员( 尤其是行政一把手)握有巨大的自由裁量权,事实上的监督制度又作用有限,在制度设计时“把激励搞对”,鼓励官员以激励兼容的方式促进行政目标的实现便显得格外重要。“政治锦标赛”就是这样一种“把激励搞对”的制度安排,它把地方官员的晋升和当地经济增长状况紧密挂钩,并与属地管理、行政发包、财政分成相结合,构成了治理结构中独特的竞争机制。〔7〕( 第1章第1节)

   需要说明的是,政治锦标赛并不是改革开放的新鲜产物,它蕴含在中国几千年的传统行政体制之中,在共产党执政早期也屡被采用。例如,1958 年发动的“大跃进”,各地竞相就粮食产量大放“卫星”,就是以政治忠诚为比赛内容的锦标赛的产物。〔8〕后来的变化主要体现在竞赛内容上,即地方首长在任期内的经济绩效取代了过去的政治忠诚。

   在学理上,基于经济绩效单一观察维度的政治锦标赛模型有明显的缺陷,尤其体现在适用性上。〔9〕其分析对象实际上并不是普遍意义的地方官员,而主要是那些可以在某种程度上用经济发展水平来衡量其绩效的政府主政官员,如地区行政首长,分管招商引资的副市长,主管经济、金融的部门首长等等。对于那些并不担任地区领导职务,亦非主管经济部门的地方官员,把经济绩效作为其重要考核指标就很不妥当,也难以操作。因为政府绩效是一个内涵丰富的组概念,既包括政府公共服务和社会管理的产出与结果,也包括政府行使职能的过程。〔10〕例如对于江苏省 13 个地级市的公安局长而言,他们是否正在参加一场政治锦标赛,发案率、破案率如何与经济增长挂钩? 更为关键的是,对于那些连数目字管理都尚难落实的政府部门( 例如法制局) 而言,他们的比赛内容又是什么? 政治锦标赛模型究竟有多大的解释力?

   在实践中,单一绩效维度的政治锦标赛更是一剂猛药。在这一制度设计下,激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突。它既是中国经济高速增长的制度源泉,又是当 前 经 济 面 临 各 种 重 大 问 题 的 主 要根源。〔7〕( 第4章)

   在晚近的研究中,周黎安提出了一个非常有价值的命题,即中国的政府治理正在从“放手做事”向“束手做事”转型。〔7〕( P324)“束手做事”的优点在于公正、客观、规范,但在“束手做事”的体制下,地方官员的激励如何得到保证仍有待讨论。

   本文尝试提出一个改进和扩展的锦标赛模型,以便增强该理论的解释能力和覆盖范围。

  

   三、新的比喻:从游泳锦标赛到跳水锦标赛

  

   在政治锦标赛模型中,鉴于 GDP 增幅等核心经济指标不仅十分重要,而且易测量、易裁判,因而被选为比赛内容,相对经济绩效排名靠前者获得晋升; 而群体性事件、计划生育等“一票否决”指标则可被视为犯规。在不犯规的基本约束下,经济发展速度成为参赛者集中精力全力以赴的优先事项,也就是所谓的“放手做事”。显然,这是一个适应于单任务的模型。在这种制度设计下,激励很容易被扭曲,片面注重经济发展的问题难以避免。

   实际上,这种政治锦标赛模型更契合游泳、跑步等速度类比赛。以游泳中的男子 100 米自由泳规则为例: 所有选手分为若干组参加比赛,每组选手从同一起跑线出发,沿各自赛道冲刺,最先到达终点者为优胜,并自动晋级下一轮比赛; 一旦抢先入手,即取消比赛资格。但实际的比赛形式远比游泳丰富。

   要修正这一模型,如果回到体育竞赛的层面,其实很容易受到启发。体育锦标赛并不都是以速度为唯一衡量准绳的,还存在着跳水、体操等技巧类比赛项目,更不要说各式球类比赛了。让我们同样以水上项目来看,暂且以女子10 米跳台的比赛规则为例,每位选手需要完成八个动作,前四个为有难度系数限制的动作( 简称规定动作) ,后四个为无难度系数限制的动作( 简称自选动作) 。每一动作均由若干裁判独立打分,去掉最高分和最低分之后的平均分乘以难度系数,即为选手在该动作上的得分。八轮过后,总分最高者为优胜。

   虽然本质上都是以相对绩效为评价标准的体育锦标赛,较之速度类锦标赛,技巧类锦标赛模型有着以下特点: 第一,标准多重。变速度这一唯一标准,为质量、难度等多个标准并重。质量高难度低,或质量低难度高都难以取胜,必须求得各评价指标间的平衡,且尤其需要重视动作的完成质量; 第二,任务多元。既有规定动作这些“硬杠杠”,保证了基本任务的完成,也有自选动作,充分调动选手的积极性、主动性; 第三,裁判多元。速度类比赛中,裁判员工作简单,只需负责发号施令、判定犯规、确定优胜; 而在技巧类比赛中,则有多个裁判员,并对每一运动员的每一动作细致打分。

也正因为跳水等技巧类锦标赛具备以上三个特点,我们认为它更契合当代中国地方官员间政治锦标赛制度设计的要旨: 第一,政府绩效难以用单一指标进行测度,把速度( 无论是绝对速度还是相对速度) 作为唯一标准有失偏颇,应综合考虑发展的速度、质量等因素,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:黎振宇
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