李永刚 管玥:地方官员竞争的政治锦标赛模型及其优化

选择字号:   本文共阅读 999 次 更新时间:2015-04-03 14:13:11

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李永刚 (进入专栏)   管玥  
当代中国尤其应给予发展质量以足够的重视; 第二,政府部门面临多任务的挑战,仅仅把经济发展作为比赛内容弊端丛生,应分解为经济发展、社会民生、生态保护等多项内容,并要求其平衡发展,且在这些“规定动作”之外,还应允许地方政府进行“自选动作”的探索,鼓励制度创新。这样,既可以保证多元治理任务的完成,也能规避官员激励目标与政府职能合理设计之间的内在冲突; 第三,作为代理人的政府,有着多层次多类别的委托人,除了上级政府外,还有人大代表、社会组织、公民个体等,这些代理人的偏好各不相同,以上级政府为唯一裁判员的做法没有充分考虑社会构成的异质性和公民偏好的多元性,应把上级官员、人大监督、舆论取向、公民意愿等多种声音同时纳入评价体系中,迫使地方政府不再“唯上是从”。概而言之,技巧类锦标赛模型的实质是“束手做事”,它克服了单一考核无法避免的激励扭曲,平衡了地方官员的激励结构。

   技巧类锦标赛模型还在一定程度上拓展了适用性。每一政府部门均面临多重任务的挑战,亦可把其目标分解为若干维度,由多个委托人从自身偏好出发独立打分。因此,经济绩效不再是唯一的衡量指标,那些难以直接用经济发展水平来衡量的部门首长( 如公安局局长)同样可以成为运动员; 同理,由于多位裁判根据自身偏好,而非某个客观指标进行评判,那些难以完全落实数目字管理的部门首长( 如法制局局长) 也同样被纳入了政治锦标赛之中。

   当然,技巧类锦标赛也有自身的缺陷。首先,对速度的评价较为客观,不易被干扰,且操作方便,而对质量的评价则容易引起争议,各个裁判员能否相对公允和准确地对“质量”进行评判有待探讨。不过,裁判“印象分”的嫌疑,恰恰可以用于解释某些晋升中的人际黑箱; 其次,若干规定动作和自选动作分值相同,但重要性明显不同,理应有所侧重,如何确定各个动作的权重也需进一步的讨论; 第三,裁判员人数众多,且偏好分散,地方官员妥适满足各方不同偏好的难度很大,有可能失去参与锦标赛的兴趣和热情,激励效果大大减退。

  

   四、“双轨制”锦标赛运作的现实观察

  

   技巧类锦标赛模型将“规定动作”和“自选动作”并重的“双轨制”特征,并非只是纯粹的学院派假设。在现实的经验观察中也能得到有力的佐证。如果说规定动作比赛的核心是“为增长而竞争”〔11〕,主要包括 GDP 规模、财政收入、增长速度等纯经济指标,也包括一票否决的治安、责任事故等反向指标; 那么,自选动作比赛的核心则是“为和谐而竞争”,它没有明确的测评指标,鼓励地方政府在大政策背景下,比创新、比解决新旧问题的能力、比分忧解困的思路。

   改革之前,虽然地方政权作为一级政府也具有一定的权力运作空间,但是行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性,使它的主要特征表现为对国家意志的贯彻及对上级指令和政策的服从和执行,其角色定位是充当政权的“代理型经营者”。改革初期,中央政府基于政治利益和经济代价之间的权衡,采纳了“放权让利”、“放开搞活”的松绑式策略,地方政府获得了发展地方经济的可信承诺下的激励,其自利和逐利行为得到了某种正当性认可,嬗变为“谋利型经营者”。〔12〕

   1994 年实行分税制以前,由于不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样,地方政府与高层政府相比,具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益。〔13〕那段时期的地方政府就像是一个拥有许多生意的大企业,官员们完全像一个董事会的成员那样在行动。在激烈的地区竞争中,出于捍卫本地的利益考虑,官员们倾向于对来自上面的政策讨价还价,执行起来也经常走样。只有一些政策被严格执行,一些则被“选择性执行”,有时还有象征性的执行。分税制改革后,地方财政实力大大受损,而治理任务丝毫没有减轻。在“又要马儿不吃草,还要马儿跑得快”的现代化赶超重压下,地方政府只好各展神通,摆脱困境。“将政策用足,打政策擦边球”,“变通”已成为一种普遍化和常规化的运作方式。〔14〕

   地方官员面对新的难题时,到底是因循守旧,等待政策安排,还是果断革新,自己闯出道路,是随时要做出的决断。合理的推论是,在一个现实的治理环境中,那些能力强、关系深、目标清晰、擅于拿捏轻重的地方领导者,更乐意强势表达并主导治理过程,大胆创新; 反之,则采取保守的跟随策略,力求仕途平安。

   纵观 30 多年改革进程,当危机迫在眉睫,又没有现成模式可套用,上层给予适度授权等诸多机会一起出现时,有胆识的地方官员可能自发地突破旧体制,自主试验一些新的替代性制度; 再由上级政府善意的疏忽,继而积极的回应予以认可,变成政策,甚至变成法律,在更大范围推广。通过这类“创新性违法”〔15〕推动变革的事例在中国数不胜数,并已然成为中国经验、中国奇迹的重要组成部分。

   一般说来,对于经济发达地区的官员,更愿意也有实力在规定动作比赛中争先; 而那些贫弱地区的地方官员,则需要另辟蹊径,在自选动作比赛中多动脑筋。可是,对于已经在经济竞争中大幅领先的发达地区,又被高层赋予更多探索新路的自选动作比赛压力; 而那些尚在低水平挣扎的地方政府,则有强烈的致富冲动。因此,地方治理者在选择主要参加何种比赛时,再次面临微妙的抉择。

   可见的事实是,地方官员为了赢得锦标赛,或者规避失败风险,都在不断完善各种形式的“政治承包制”,一方面将考核指标分解下达,划片负责; 另一方面也抱团作战,构成分担重任的集体减压阀机制。

   为了在晋升锦标赛中奋勇争先或者不断创新,每一级地方政府都变成了“猎头”公司,睁大眼睛不惜成本引进治理人才,组建参赛运动队。县委书记成为县级参赛队的教练员和裁判员,同时又是市级参赛队的运动员; 市委书记是市级参赛队的教练员和裁判员,同时又是省级参赛队的运动员。他们以最大热情和智慧,投入到激烈的赛事中,将全中国变成热气腾腾的竞赛场。

   这或许可以部分解释当下中国的改革成就。

  

   五、结 语

  

   改革开放前 30 年,经济发展始终是第一要务,推动经济增长的能力和效果因而在政治锦标赛中占有巨大的权重。但在社会问题凸显、公平观念持续升级的今天,这种片面追求经济速度的发展观也受到了越来越多的质疑。类似跳水比赛的技巧类锦标赛模式以其鼓励多元创新的复合特征,可能更加适合中国当下的制度环境。在操作层面上,只要对现有的绩效考核指标体系进行适度调整,就可以将速度类锦标赛变为技巧类锦标赛,从而推动政府治理从“为 GDP 而竞争”向“为和谐而竞争”转型。

  

   参考文献:

   〔1〕李永刚. 多重比大小: 地方官员的隐蔽治理逻辑〔J〕. 经济社会体制比较,2009,( 2) .

   〔2〕Liu Ya-Ling,“Reform from Below: The Private Econo-my and Local Politics in the Rural Industrialization ofWenzhou”,China Quarterly,1992,Vol 130.

   〔3〕Gabriella Montinola,Yingyi Qian,and Barry R. We-ingast,“Federalism,Chinese Style: The Political Ba-sis for Economic Success”,World Politics,1996,Vol48. 1.

   〔4〕刘瑞明,白永秀. 晋升激励、宏观调控与经济周期:一个政治经济学框架〔J〕. 南开经济研究,2007,( 5) .

   〔5〕周黎安. 晋升博弈中政府官员的激励与合作〔J〕.经济研究,2004,( 6) .

   〔6〕周黎安. 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究〔J〕. 经济研究,2007,( 7) .

   〔7〕周黎安. 转型中的地方政府———官员激励与治理〔M〕. 上海: 格致出版社,2008.

   〔8〕周飞舟. 锦标赛体制〔J〕. 社会学研究,2009,( 3) .

   〔9〕吴建南,马亮. 政府绩效与官员晋升研究综述〔J〕.公共行政评论,2009,( 2) .

   〔10〕中国行政管理学会课题组. 政府部门绩效评估研究报告〔J〕. 中国行政管理,2006,(5) .

   〔11〕张军. 中国经济发展: 为增长而竞争〔J〕. 世界经济文汇,2005,( 4) .

   〔12〕杨善华,苏红. 从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权〔J〕. 社会学研究,2002,( 1) .

   〔13〕周飞舟. 分税制十年: 制度及其影响〔J〕. 中国社会科学,2006,( 6) .

   〔14〕刘玉照,田青. 新制度是如何落实的? ——作为制度变迁新机制的“通变”〔J〕. 社会学研究,2009,(4) .

   〔15〕秋风. 民众是三十年转轨的驱动力量〔J〕. 经济观察报,2008-02-04.

  

   来源:《江苏行政学院学报》2012.2

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本文责编:黎振宇
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